文 | 周钰婷，濟邦咨詢  華北(běi)區總經理助理

随着《關于規範實施政府和社會資(zī)本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115号）出台，近十年PPP項目落下(xià)帷幕。但根據新機制出台前需要各省上報PPP存量項目分(fēn)類處置方案的意見來看，主基調是要求依法合規妥善處理PPP存量項目，按照“分(fēn)類分(fēn)策”，與地方債務風險化解結合起來，嚴防新增隐性債務。

城市軌道交通PPP項目因單項投資(zī)額巨大(dà)、建設周期長、運營責任重大(dà)也一(yī)直倍受各方關注，接下(xià)來該如何穩定實施值得關切。

一(yī)、城市軌道交通PPP項目情況

在建設投資(zī)方面，過去(qù)十年是城市軌道交通項目快速完成建設投資(zī)的黃金十年，根據中(zhōng)國城市軌道交通協會統計，“十二五”“十三五”十年間，全國城軌交通年度完成建設投資(zī)額穩步上升，累計完成建設投資(zī)38612.7億元[1]。疊加期間PPP模式的廣泛應用，諸多城市軌道交通項目采用PPP模式實施。根據公開(kāi)信息不完全統計，有近40個以上城市開(kāi)展了城市軌道交通PPP項目，涉及項目數量超100個，涉及總投資(zī)在20000億元以上。

在運營方面，根據中(zhōng)國城市軌道交通協會統計，截至2023年12月31日，中(zhōng)國内地累計有59個城市開(kāi)通城市軌道交通運營線路總長度11232.65公裏[2]。根據公開(kāi)信息不完全統計，2019年至2023年底已進入運營期的城市軌道交通PPP項目近17個，詳見下(xià)表1。

二、分(fēn)類處置方案

根據PPP存量項目分(fēn)類處置意見精神，有個新老劃分(fēn)時間點，即2023年2月PPP清理核查前未完成招标采購程序的項目，應停止實施，在此之前的可根據項目具體(tǐ)情況綜合研判以确定分(fēn)類處置方案。

1. 繼續采用PPP模式實施

總體(tǐ)來說，對于已運營和在建項目，若無其他特殊情況應按PPP項目合同約定繼續以PPP模式實施。

對于已運營城市軌道交通PPP項目，應依法履約，足額安排預算，及時開(kāi)展績效評價并按績效結果付費(fèi)，避免拖欠影響運營服務質量；對于在建城市軌道交通PPP項目，應加強行業監管，在嚴防形成“半拉子”工(gōng)程前提下(xià)，對項目前期審批手續、建設進度計劃、建設内容和金額變更進行嚴格管理。

在當前處置過程中(zhōng)，重點需要摸清存量項目底數和政府支出責任，城市軌道交通PPP項目投資(zī)金額和運營補貼相對較高，且運營補貼對運營的穩定性、安全性影響較大(dà)，項目自身造血能力十分(fēn)有限。因此，需要嚴格防範償債風險，合理安排财政預算，多措并舉妥善處理：

價格調整：根據PPP存量項目分(fēn)類處置意見精神，具備價格調節條件的，可以通過聽(tīng)證等方式理順使用者付費(fèi)價格。國内城市軌道交通票價實行政府定價機制，配套一(yī)系列優惠政策，目前各地多采用裏程計價制，随着城市線網不斷發展裏程數增加，清分(fēn)到每條線的實際票價與PPP項目招标時的預測票價相差較大(dà)、且有逐步走低趨勢。大(dà)部分(fēn)城市軌道交通PPP項目約定基準票務收入按實際票價計算，則在計算可行性缺口補助時實際由政府方承擔了票價差風險。因此，在具備價格調節條件時，可以考慮逐步優化票價，但考慮地鐵票價直接關系民生(shēng)，同時爲平衡客流風險，地鐵的票價調整機制任重而道遠。

貸款調整：由于此前PPP項目政府補貼中(zhōng)大(dà)部分(fēn)爲項目建設成本支出，在補貼支出中(zhōng)主要體(tǐ)現爲銀行還本付息，因此，可結合地方預算安排和債務管理情況，協商(shāng)調整銀行還本付息方式。在實施過程中(zhōng)應與金融機構進行充分(fēn)的協商(shāng)，并做好财政預算管理，避免金融風險和政府信用風險發生(shēng)。

2. 改以其他模式實施

對于建設内容、投資(zī)變化較大(dà)，或地方财力已不足以長期支持，不具備繼續以PPP模式實施條件的項目建議改以其他模式或終止實施，但應依據合同依法協商(shāng)做好項目終止相關資(zī)金成本補償、合同終止談判等工(gōng)作，防範次生(shēng)問題，不得形成新的政府拖欠。

2023年5月21日，東莞發展控股有限公司發布公告稱，同意1号線建設公司與東莞市軌道交通局解除《東莞市軌道交通1号線一(yī)期工(gōng)程PPP改造項目PPP項目合同》，主要原因在于軌道交通1号線項目自實施以來，因城市規劃變更等原因，項目建設總投資(zī)、交通網絡規劃等發生(shēng)了較大(dà)調整，相比于《PPP項目合同》訂立時的基礎條件發生(shēng)了較大(dà)變化，不再繼續采用PPP模式實施。

關于PPP項目提前終止，首先應依照《PPP項目合同》約定的提前終止相關條款進行處理，若《PPP項目合同》沒有相關約定的，雙方應依法依規協商(shāng)處理。

三、盤活存量提質增效

1. 多措并舉提質增效

城市軌道交通項目最大(dà)使用者付費(fèi)來源爲客票收入，但自2020年起受新冠疫情管控及經濟下(xià)行等多重因素的影響，城市軌道交通客流下(xià)滑嚴重。随着2023年新冠疫情管控放(fàng)開(kāi)，黃金周小(xiǎo)長假、重大(dà)活動日、部分(fēn)城市開(kāi)展優惠/免費(fèi)乘車(chē)活動等，各地城市軌道交通客流屢創新高，恢複甚至超越疫情前客流水平。除大(dà)力培育提升軌道交通客流外(wài)，還可以發展“地鐵+經濟”、“地鐵+服務”等模式，推進場站及周邊土地優先開(kāi)發利用，用足線網資(zī)源，并增加閑置土地和存量收益。

例如，近期上海試點啓動地鐵運快遞業務，在不調整列車(chē)發車(chē)時間和停站時間、不影響乘客出行、不進行設備設施改造的基礎上，僅在午後的客流平峰時段采取固定線路、專人押運的模式實施快遞運送。

2. 挖潛非票業務經營

非票業務經營是經常容易被忽視的部分(fēn)，随着新媒體(tǐ)、數字化、智慧+等新技術發展，在非票業務經營方面可完善增值服務功能和場景，利用“地鐵+文化”、“地鐵+科技”、“地鐵+旅遊”等元素，活躍站内經濟，充分(fēn)利用站内經營空間，提高站内非票業務商(shāng)業價值。

此外(wài)，城市軌道交通PPP項目運營主體(tǐ)也越發多元化，除常規廣通商(shāng)業務外(wài)，有探索利用地鐵運營開(kāi)展運營技術培訓、品牌周邊文創、管理咨詢輸出等其他業務經營活動，也應納入非票業務經營收益管理範疇，鼓勵項目公司挖潛非票業務經營空間，創造經濟收入來源。

3. 重視合同履約管理

城市軌道交通PPP項目合作期均較長，一(yī)般在20-30年，根據《PPP項目合同》進行履約管理對提升項目實施質量、優化政府補貼等具有非常重要的作用。就近年開(kāi)通運營的城市軌道交通PPP項目在履約管理過程中(zhōng)發生(shēng)的高頻(pín)問題來看，主要有分(fēn)段開(kāi)通補貼機制調整、基準利率調整、疫情影響不可抗力損失分(fēn)擔、績效評價體(tǐ)系完善、車(chē)公裏服務費(fèi)價格調整等。

以基準利率調整爲例，PPP項目存量貸款合同或新簽貸款合同定價基準均已轉換或采用LPR定價，近兩年國内正處在LPR下(xià)行期間，與原投标測算長期貸款利率定價已産生(shēng)較大(dà)息差，若《PPP項目合同》中(zhōng)有關于利率調整相關約定的，應嚴格進行核算并調整政府補貼，若缺少利率調整機制的應盡早啓動相關調整内容的溝通協商(shāng)，簽署補充協議予以落實。

注釋：

[1]中(zhōng)國城市軌道交通協會，城市軌道交通2021年度統計和分(fēn)析報告，第2期，2022年4月22日

[2]中(zhōng)國城市軌道交通協會信息快報，2023年中(zhōng)國内地城軌交通線路概況，第1期，2024年1月1日

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