文 | 田利軍，濟邦咨詢 高級經理
根據當前最新政策文件及業内的普遍理解和解讀，本文将2023年2月政府和社會資(zī)本合作項目清理核查前已完成招标采購程序（已經完成協議簽署）的項目定義爲政府和社會資(zī)本合作存量項目（以下(xià)或簡稱“存量項目”）。政府和社會資(zī)本合作存量項目在未來合作期内的履約和監督管理職責，原則上主要交由地方政府自行負責，上級财政部門不再參與。
2023年11月16日及2024年1月20日，财政部對截至 2022 年 12 月底發布的現行财政規章和規範性文件進行了全面清理，并分(fēn)别發布了《财政部關于廢止政府和社會資(zī)本合作（PPP）有關文件的通知(zhī)》（财金〔2023〕98号）及《财政部關于公布廢止和失效的财政規章和規範性文件目錄（第十四批）的決定》（中(zhōng)華人民共和國财政部令第114号），确定廢止和失效的财政規章和規範性文件目錄當中(zhōng)包括了廢止和失效的政府和社會資(zī)本合作（PPP）規章和規範性相關的文件，其中(zhōng)主要包括财辦金〔2017〕92号、财金〔2018〕54号、财辦金〔2020〕10号、财金〔2021〕110号、财建〔2017〕455号、财金〔2019〕10号、财金〔2020〕13号、财金〔2022〕119号等。上述部分(fēn)文件雖然已經被廢止或失效，但政府和社會資(zī)本合作存量項目在簽約當時，均以上述文件作爲規範性依據和核心指導文件，并貫穿于PPP項目合同核心條款的執行當中(zhōng)，在存量項目全生(shēng)命周期内始終執行。
由于政府和社會資(zī)本合作模式被長時間按下(xià)暫停鍵，其在一(yī)定程度上對政府和社會資(zī)本合作存量項目的建設、運營和後期付費(fèi)産生(shēng)了一(yī)定的影響。本文試圖對政府和社會資(zī)本合作存量項目當前面臨的突出問題，以及可能的原因做相關闡述，并就上述問題的解決路徑提出一(yī)些初步的想法和觀點。
一(yī)、存量項目當前面臨的突出問題
據了解，目前較多的地方政府和社會資(zī)本都在重點關注政府和社會資(zī)本合作存量項目在當前運營期内面臨的諸多問題，主要包括已簽訂項目協議的部分(fēn)條款執行不到位或無法實際執行；項目實際建設或運營情況與招标階段差别較大(dà)，導緻原招标服務費(fèi)不能覆蓋項目實際運營成本；地方政府财政資(zī)金緊張，無法及時足額支付項目服務費(fèi)；項目運營質量和效果無法達到預期；項目協議約定的績效考核（或評價）機制與項目實際操作層面脫節不匹配等。
在上述各項問題中(zhōng)，反饋最多也較爲突出的問題是運營期地方政府無法及時足額的向項目公司支付政府和社會資(zī)本合作存量項目的服務費(fèi)。一(yī)般情況下(xià)，政府和社會資(zī)本合作項目還款來源穩定、有保障，是該模式的生(shēng)命力所在，也是社會資(zī)本項目投資(zī)閉環管理的重點。而當下(xià)地方政府“付費(fèi)難”問題成了政府和社會資(zī)本合作存量項目執行過程中(zhōng)的“痛點”。
服務費(fèi)是否及時足額支付是制約政府和社會資(zī)本合作存量項目能否持續、穩定、高效運營的關鍵因素，服務費(fèi)支付存在問題一(yī)方面可能導緻地方政府存在違約風險，另一(yī)方面也可能導緻項目公司現金流緊張甚至斷裂，無法向金融機構按時支付本息。上述問題不僅存在于經濟欠發達地區的項目，亦同時存在于經濟發達省份，一(yī)定程度上表明在經濟環境不好、政策環境缺乏支撐的當下(xià)，政府和社會資(zī)本合作存量項目付費(fèi)困難亦或成爲一(yī)個較爲普遍的問題。
二、存量項目付費(fèi)困難的原因剖析
1. 項目運營質效低下(xià)，政府付費(fèi)意願不足
部分(fēn)政府和社會資(zī)本合作存量項目在實際運營中(zhōng)，由于中(zhōng)标社會資(zī)本方和項目公司的專業能力和管理能力不足，導緻項目運營質量欠佳、運營管理效率低下(xià)、運營維護效果較差，遠不能滿足項目決策階段的預期專業運營管理水平。此時，政府方作爲項目協議甲方及付費(fèi)主體(tǐ)，雖然可以通過績效考核機制及日常履約監管對項目運營起到一(yī)定監督作用，但如果績效考核機制設定不合理或項目公司能力存在實際欠缺，則可能導緻項目運營質量和效率實際無法提升，政府方監管亦不能起到實質性作用。
此時，地方政府對于政府和社會資(zī)本合作存量項目不可避免的表現出付費(fèi)意願不足，即使财政資(zī)金充裕也可能拖延付費(fèi)，或是雙方發生(shēng)推诿扯皮等現象。服務費(fèi)支付不及時或不足額，将會進一(yī)步導緻項目公司運營意願缺失、項目運營質量下(xià)降，由此形成長期性的惡性循環，不利于項目的長期、穩定、持續運營。
2. 地方政府财政壓力緊張，财政資(zī)金不足
根據公開(kāi)數據顯示，2023年我(wǒ)國前三季度國内生(shēng)産總值（GDP）同比增長5.2%，其中(zhōng)三季度增長4.9%，明顯快于2022年全年3%的增速，快于疫情三年平均4.5%的增速，我(wǒ)國經濟處于持續回升、恢複向好階段。但不能忽視的是，國内經濟雖有起色，但國内需求不足、産能過剩、消費(fèi)降級仍在持續，消費(fèi)總量難以維持快速增長，外(wài)部國際環境的惡劣變化使得進出口也很難爲經濟增長提供有力支撐。同時，受到房地産調控持續加強和經濟新常态的影響，市場預期發生(shēng)改變，土地财政已經不可持續，不能滿足地方政府對土地出讓相關稅費(fèi)和收入的依賴，地方政府财政收入受到巨大(dà)影響。以上各種因素均會導緻國内經濟增長受到嚴重壓抑。
根據國庫司公布的2023年前三季度财政收支情況顯示：2023年1-9月份，地方一(yī)般公共預算本級收入90,827億元，地方一(yī)般公共預算支出171,231億元，支出超出收入的比例約爲88.52%；2023年1-9月份，地方政府性基金預算本級收入35,635億元，地方政府性基金預算支出64,441億元，支出超出收入的比例約爲80.84%。從以上數據可知(zhī)，整體(tǐ)上地方政府的财政支出遠超過财政收入，加之前三年疫情影響，地方政府财政支出壓力巨大(dà)，對政府和社會資(zī)本合作存量項目付費(fèi)的及時性和足額保障等均産生(shēng)較大(dà)影響。
三、解決路徑及建議
本文力圖根據過往項目經驗及對相關政策文件的梳理和分(fēn)析，爲解決政府和社會資(zī)本合作存量項目的付費(fèi)難題提出一(yī)些路徑思考和建議，具體(tǐ)仍要以後續關于政府和社會資(zī)本合作存量項目分(fēn)類處置相關政策文件規定等爲準。
1. 重視項目履約管理
對于政府和社會資(zī)本合作存量項目，政府方仍應該對運營期績效評價和中(zhōng)期評估等履約管理工(gōng)作給予足夠重視。運營期績效評價和中(zhōng)期評估工(gōng)作能夠及時發現項目實際運營過程中(zhōng)存在的風險和不足，以及項目協議中(zhōng)約定的與實際情況不匹配的條款及績效考核機制等，一(yī)方面可以将項目當前存在的突出問題重點呈現出來，并采取相應措施予以解決，避免對項目長期運營産生(shēng)持續性影響；另一(yī)方面針對不适用的協議條款或績效考核機制可以及時糾偏，協議約定不足之處也可以通過雙方友好協商(shāng)并簽訂補充協議予以完善。如項目運營質量持續低下(xià)或項目公司專業能力确實存在實質性不足，或無法繼續提升，也可依據項目協議相關條款約定或雙方協商(shāng)一(yī)緻提前終止項目，之後再選擇能力較強的專業運營商(shāng)接管項目。
針對政府和社會資(zī)本合作存量項目的履約管理工(gōng)作，或許在開(kāi)展當時會較爲繁瑣，但其對項目後續運營将産生(shēng)非常重要的正向影響。否則，如果問題在較長運營期内一(yī)直被忽視或延後處理，則相當于埋下(xià)一(yī)顆随時可能引爆的“不定時炸彈”，一(yī)旦爆炸後果不堪設想。地方政府對已運營項目應當按合同依法履約，足額安排預算，及時開(kāi)展績效評價并按績效結果付費(fèi)，确保項目繼續有序規範實施，提升運營質效，保障公共服務供給。
2. 延長項目合作期
新機制明确了特許經營期限原則上不超過40年，投資(zī)規模大(dà)、回報周期長的特許經營項目可以根據實際情況适當延長。就政府和社會資(zī)本合作存量項目而言，能否借鑒該條規定，通過延長項目協議約定的合作期限（主要是運營期）拉長政府付費(fèi)的時間跨度，借此降低政府年度付費(fèi)金額、緩解政府短期支出壓力，值得思考和探讨。
政府和社會資(zī)本合作存量項目的合作期限多爲10-30年，尤其是合作期限較短的項目通過延長合作期降低政府年度付費(fèi)的空間較大(dà)，建議政府和項目公司基于平等自願的原則對該事項進行溝通協商(shāng)，一(yī)方面确保延長合作期後的收益水平能夠達到項目公司的預期，另一(yī)方面要判斷延長合作期所帶來的政府年度付費(fèi)減少是否能符合政府的實際情況。同時，需要考慮該事項對項目公司還本付息産生(shēng)的影響，保證延長合作期導緻的政府年度付費(fèi)減少能夠覆蓋項目公司的還本付息及正常運營需求，必要時還需要征求融資(zī)機構的意見，盡量做到在延長合作期的同時同步延長融資(zī)還款期限。
同時必須要提醒地方政府重點關注的是，延長合作期限雖然能夠降低政府年度付費(fèi)金額，但會增加地方政府在整個合作期内的付費(fèi)總額，因此合作期限的延長應該經過充分(fēn)論證，不僅要嚴防存量項目出現“半拉子”工(gōng)程，而且更要保障在未來的年度支出責任控制在政府可以承受的能力範圍内，同時還要考慮項目支出整體(tǐ)的經濟性和物(wù)有所值。要充分(fēn)考量政府及項目的實際情況，必要時可以考慮将政府付費(fèi)金額設定爲合作期内前高後低或前低後高等操作路徑，但無論上述何種路徑均應保證項目一(yī)定的收益水平。
3. 降低項目收益率
根據以往政府和社會資(zī)本合作項目經驗，代表項目收益率的财務指标主要包括綜合年化回報率、運維服務合理利潤率、資(zī)本金内部收益率、投資(zī)回報率等等，這些指标通常會在招選社會資(zī)本方時作爲競價标的要求社會資(zī)本方報價，但不同項目在标的設定時會存在差異，不可一(yī)概而論。
筆者認爲，在上述指标中(zhōng)綜合年化回報率的設定及調整會在較大(dà)程度上影響政府付費(fèi)金額的高低，綜合年化回報率主要用來計算項目的可用性服務費(fèi)，即針對項目公司在建設期内的建設投資(zī)支出政府應該按年支付的服務費(fèi)金額（考慮了項目的投資(zī)建設成本、合理利潤、時間價值及相關稅費(fèi)後應支付的回報）。合理利潤率僅針對運維績效服務費(fèi)，即在運營成本的基礎上加成一(yī)定合理利潤率作爲政府應支付給項目公司的對項目日常運營的回報，該指标通常設定爲6%-8%。除強運營項目外(wài)，其他行業領域的政府和社會資(zī)本合作存量項目的政府付費(fèi)總金額中(zhōng)可用性服務費(fèi)占據較大(dà)比例，通常可以占到政府付費(fèi)總額的90%以上，運維績效服務費(fèi)僅可占到10%以下(xià)，因此調整綜合年化回報率理論上将對政府付費(fèi)金額産生(shēng)較爲直觀的影響。
相應的，綜合年化回報率的調整将對項目公司的收入産生(shēng)很大(dà)影響，該種路徑操作起來可能存在一(yī)定難度，也較難被項目公司和社會資(zī)本方接受，需要政府方與項目公司及社會資(zī)本方就該事項進行充分(fēn)協商(shāng)，協商(shāng)應尊重各方訴求、保證各方利益，最終目的是爲了保證政府和社會資(zī)本合作存量項目有序、穩定、持續推進，政府能夠按時、足額支付服務費(fèi)，實現地方政府和社會資(zī)本共赢。
在調整綜合年化回報率時，可以結合項目公司的實際融資(zī)成本确定，近些年市場平均融資(zī)成本持續向下(xià)調整（當前最新的5年期以上貸款市場報價利率LPR爲4.2%），而政府和社會資(zī)本合作存量項目的融資(zī)成本設定通常爲4.9%-6.37%甚至更高，即項目公司實際承擔的還本付息壓力相較于招标時實質上有大(dà)幅降低，但政府方并未因此得利。部分(fēn)政府和社會資(zī)本合作存量項目的項目協議中(zhōng)雖設定了利息調整機制，約定根據市場平均利率水平的變化對項目服務費(fèi)進行清算，如市場平均利率水平下(xià)行則相較于招标時降低的部分(fēn)需要扣減政府應支付的服務費(fèi)，但該機制并非所有的政府和社會資(zī)本合作存量項目均有設置，且根據實際項目經驗，即使項目協議中(zhōng)有設置該機制，實操時也有較多項目未實際落實執行。
綜上所述，針對政府和社會資(zī)本合作存量項目當前面臨的付費(fèi)難題，政府方和項目公司應當首先确定導緻該問題出現的主要原因。如果是項目運營質量存在缺失導緻，則雙方應深入分(fēn)析項目運營質量低下(xià)的原因并相應采取應對措施；如果是因爲地方政府财政資(zī)金不足導緻，則雙方可以從延長合作期限和降低項目收益率兩個角度出發協商(shāng)确定合适的處理路徑，确定具體(tǐ)方案時可以考慮将多種方式結合使用。但無論最終選擇何種方案，該方案的調整均需要經過嚴密的财務測算和多方案比選，且應基于政府方和社會資(zī)本公平、自願協商(shāng)一(yī)緻的基礎上，最終确定能夠同時滿足各方訴求的調整方案。
【感謝閱讀】