濟邦觀點 | 城市基礎設施投融資(zī)分(fēn)析及新體(tǐ)系構建設想（點擊鏈接跳轉閱讀）
作者：張燎，濟邦咨詢 董事長
過去(qù)三十多年，中(zhōng)國國民經濟和社會的快速發展，得益于一(yī)套逐步成熟、不斷完善的中(zhōng)長期發展規劃制度體(tǐ)系。從國民經濟、主體(tǐ)功能、資(zī)源承載、目标設定、措施路徑等方面進行連續規劃、持續調整，在大(dà)經濟體(tǐ)的宏觀管理方面，發揮了重大(dà)而深遠的影響。
一(yī)、基礎設施投籌資(zī)規劃的由來及必要性
然而，實踐中(zhōng)從忽冷忽熱的固定資(zī)産投資(zī)到不斷滋長的政府債務來看，中(zhōng)國現有的中(zhōng)長期發展規劃體(tǐ)系、政府投資(zī)項目管理、财政預算安排及政府債務的管理方式，也存在如下(xià)這些問題：
1. 現有各級城市/城鎮發展規劃體(tǐ)系缺乏對所涉資(zī)本性投資(zī)的可融資(zī)性論證
現有的城市 / 城鎮空間規劃和發展規劃體(tǐ)系注重城市空間的布局、功能區劃分(fēn)及技術性指标（如建設标準、投資(zī)規模、承載人口）等内容，缺乏對政府負責的基礎設施等資(zī)本性投資(zī)項目的資(zī)金籌措安排及其可行性的論證，進而影響規劃的可實施性，且易催生(shēng)政府隐性債務風險。
2. 基建各相關專項規劃缺乏協調和統一(yī)
當前的各基建相關的專項規劃（如綜合交通、能源、給排水、環保、水利等專項規劃）編制的深度及相互之間結合度不夠，對各專項規劃牽涉的資(zī)本性項目的責任主體(tǐ)未做分(fēn)析考量，僅考慮“要投什麽、投多少”，既容易導緻政府、市場責任界面不清，又(yòu)可能造成重複投資(zī)、過度超前建設而加重财政支出負擔，或者具體(tǐ)實施時因難以籌資(zī)而變成“紙(zhǐ)上談兵”。
筆者理解，“規劃”，不僅僅是字面上的空間規劃和發展規劃，還應該包括投籌資(zī)規劃在内的系統性規劃，形成規劃階段籌資(zī)約束條件對空間規劃、發展規劃、投資(zī)強度的反饋機制和管理閉環，如此制訂的規劃，才具備更高的可實施性。
3. 項目投資(zī)計劃編制缺乏預算約束
地方政府有關部門在編制中(zhōng)長期國民經濟與社會發展規劃、制定年度投資(zī)計劃時，缺乏對項目可籌資(zī)性及财政可承受力的論證。财政部門一(yī)般對發展規劃編制的介入深度有限，對相關的資(zī)本項目籌資(zī)渠道缺乏框架性的量化分(fēn)析，地方主官基本處于“車(chē)到山前必有路”的“到時再說”管理狀态。因此，在預算軟約束的體(tǐ)制背景下(xià)，極易造成過度投資(zī)，進而形成資(zī)金缺口和違規融資(zī)，産生(shēng)政府隐性債務。
4. 基建領域缺乏系統長期的投籌資(zī)規劃
當前政府投資(zī)計劃編制及項目審批以單個項目爲單位，缺乏對各個項目之間、項目群的協同作用、項目投資(zī)優先順序、項目建設對區域價值提升、項目的可經營性等方面的考量，難以達到特定區域内基礎設施建設的整體(tǐ)成本管控和效益最優。
基于現實中(zhōng)存在的上述問題，不僅是中(zhōng)央政府，其它各級政府特别是事權繁重的地方政府，建立基礎設施投籌資(zī)規劃體(tǐ)系無疑具有現實意義。對城市/城鎮基建項目進行統一(yī)規劃和管理，以投籌資(zī)規劃連接綜合規劃和各相關專項規劃，形成發展規劃體(tǐ)系的一(yī)種重要約束機制，用來指導年度投資(zī)計劃審批、項目審批、項目管理及資(zī)金平衡的體(tǐ)系，能夠有效統籌區域資(zī)源，防控政府債務風險反複滋生(shēng)，保障城市科學發展。
二、基礎設施投籌資(zī)規劃的内容與意義
《中(zhōng)共中(zhōng)央國務院關于統一(yī)規劃體(tǐ)系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》(中(zhōng)發〔2018〕44号) 明确了我(wǒ)國建立三級（國家級、省級、市縣級）四類（綜合規劃、專項規劃、區域規劃和空間規劃）的發展規劃體(tǐ)系。提出意見是“爲加快統一(yī)規劃體(tǐ)系建設，構建發展規劃與财政、金融等政策協調機制，更好發揮國家發展規劃戰略導向作用”。
當前的專項規劃中(zhōng)缺少一(yī)類規範各種基礎設施的投資(zī)和資(zī)金籌措安排的特殊規劃——基礎設施投籌資(zī)規劃。
本文所稱基礎設施投籌資(zī)規劃，是以上位規劃、中(zhōng)期财政規劃、政府年度财政預算、中(zhōng)央 - 地方财政支出責任劃分(fēn)、政府發債計劃、基建投資(zī)吸引社會資(zī)本計劃等爲編制依據，對城市基建相關的多種（綜合規劃、國土空間、行業專項、區域發展等）規劃進行協調統一(yī)，涉及的投資(zī)、籌資(zī)、建設時序等工(gōng)作，并着重對其投資(zī)強度、投融資(zī)模式、籌資(zī)可行性進行研究論證後形成的一(yī)種特殊“專項規劃”，能夠指導城市基礎設施建設的可持續發展，防控區域投資(zī)籌資(zī)風險，幫助項目成功落地。
基礎設施投籌資(zī)規劃可分(fēn)國家級、省級、市縣級，上級規劃和下(xià)級規劃應協調統籌。省級政府對下(xià)級政府的基礎設施投籌資(zī)規劃應予審批管控，重點考慮要素保障度、籌資(zī)可及性和财政可承受力。而中(zhōng)央政府對省級政府的投籌資(zī)規劃重點在協調統一(yī)，避免重複建設，防止政府債務失控。詳情參見圖1。
圖1 中(zhōng)國三級四類發展規劃體(tǐ)系
如果從中(zhōng)央到地方的各級政府間自上而下(xià)建立這套基礎設施投籌資(zī)規劃體(tǐ)系，相互咬合，逐期逐年滾動調整，有可能成爲解決我(wǒ)國單一(yī)體(tǐ)制下(xià)，長期存在又(yòu)難以根治的預算軟約束沉疴，有效防範地方政府債務風險。
投籌資(zī)規劃體(tǐ)系形成了在有限（空間、财政、金融）資(zī)源約束下(xià)，集規劃論證、投籌資(zī)落地、投後動态調整于一(yī)體(tǐ)的閉環實施路徑，其具體(tǐ)作用如下(xià)：
第一(yī)，通過年度政府投籌資(zī)計劃、中(zhōng)長期（如3～5年爲周期，參考英國經驗）基建投資(zī)規劃的編制，實現在有限資(zī)源約束下(xià)篩選和實施項目，有利于财政利用現有财力和發（政府）債空間安排基建資(zī)金，爲硬化财政預算約束和債務風險限制，嚴肅财政紀律創造條件；
第二，綜合考慮項目之間的聯動開(kāi)發和資(zī)源調配，減少重複投資(zī)，減輕财政支付負擔。發揮基礎設施項目的強外(wài)部性作用，根據基建項目投籌資(zī)規劃合理調整區域土地出讓計劃，獲取周邊區域的價值提升（如土地增值和物(wù)業開(kāi)發收益），實現區域建設的收支平衡；
第三，在基礎設施投籌資(zī)規劃中(zhōng)，評估各投融資(zī)模式可能帶來的政府債務風險，并制定相應的風險管控方案，通過規劃和計劃動态調整機制，更好的區分(fēn)政府和市場在資(zī)本性投資(zī)上的責任邊界，做到“量入爲出”，防止産生(shēng)過大(dà)的政府基建融資(zī)缺口；
第四，從更高層次權衡項目建設的必要性、可行性、内在及外(wài)延價值，發揮發改、财政以及各行業主管部門的經驗優勢，将重點不再局限于論證項目“建與不建”，而是探讨各類項目的投資(zī)責任主體(tǐ)，如何利用有限的資(zī)源進行基建項目“物(wù)有所值”的投資(zī)、建設和運營。
三、我(wǒ)國基礎設施投籌資(zī)規劃的實現路徑
爲銜接現有的發展規劃體(tǐ)系，将基礎設施投籌資(zī)的考量貫穿宏觀調控、規劃編制和項目投資(zī)管理，構建我(wǒ)國基礎設施投籌資(zī)規劃體(tǐ)系的實現路徑或可以分(fēn)成以下(xià)四個階段：
第一(yī)階段：基建專項規劃編制與梳理
根據地方的核心發展戰略以及相關上位規劃（如國民經濟與社會發展規劃、城市總規等空間規劃、土地利用規劃等）的要求，對基建的行業規劃（如道路交通、給排水、生(shēng)态環境、水利等）進行梳理。同時收集同級政府中(zhōng)期财政規劃、政府發債計劃、中(zhōng)央-地方财權事權劃分(fēn)、基建吸引社會資(zī)本參與計劃等政策文件，進一(yī)步梳理分(fēn)析。
第二階段：形成基礎設施投籌資(zī)規劃
第二階段的工(gōng)作包括以下(xià)幾個環節：
1. 根據基建專項規劃，識别出規劃期限内須實施的項目及其優先度；
2. 對各項目進行初步可行性分(fēn)析。分(fēn)析内容包括：項目技術可行性、項目投資(zī)估算、項目的經營性，各項目之間的協同性、各項目對區域價值的提升作用、籌資(zī)渠道及實施模式的選擇、資(zī)金平衡、形成政府債務風險評估、财政可承受力及應對措施等。可選的投籌資(zī)及實施模式如下(xià)：
争取上級政府的專項資(zī)金支持（專項轉移支付）；
在本級政府的基建預算内安排支出；
發行政府債券融資(zī)建設；
授權當地平台公司投資(zī)、建設、運營；
招商(shāng)引資(zī)，進行市場化運作；
運用政府與社會資(zī)本合作（PPP/特許經營）模式。
在編制規劃過程中(zhōng)，政府可根據項目的可經營性、财政承受能力、政府債務率等因素爲項目選擇适合的籌資(zī)渠道及實施模式；
3. 在可行性分(fēn)析的基礎上，兼顧财政預算約束、空間約束、項目重要性等因素，确定項目實施的優先級，并形成基礎設施投籌資(zī)規劃，具體(tǐ)内容包括政府投資(zī)規劃、政府融資(zī)及支付規劃、社會融資(zī)規劃、資(zī)産經營性收入規劃、項目再融資(zī)規劃等。
第三階段：政府年度投資(zī)計劃的編制和項目的審批
政府各部門以基礎設施投籌資(zī)規劃爲指導，由發改、财政等相關部門聯合編制年度政府投資(zī)計劃及支付計劃。
發改部門以年度政府投資(zī)及支付計劃爲約束，視财政承受能力、政府債務率指标及項目的優先級開(kāi)展項目的審批工(gōng)作，并建立基建項目财政承受能力預警機制。在審批過程中(zhōng)，應重點對項目實施模式選擇和融資(zī)渠道可行性進行進一(yī)步論證，并結合政府投資(zī)及支付計劃适時調整實施模式及融資(zī)渠道。
第四階段：項目實施和規劃調整
在實施階段，發改、财政及其他行業職能部門應嚴格把關項目的資(zī)金使用情況，并監督項目的建設和運營産出達标情況、投資(zī)概算的執行情況和債務資(zī)金“借用管還”方案的執行情況。同時，根據項目的實施進度、資(zī)金需求及财政支付能力等情況對基礎設施投籌資(zī)規劃等各項規劃進行動态調整。
總之，構建各級政府的基礎設施投籌資(zī)專項規劃并與現行發展規劃體(tǐ)系和固定資(zī)産項目投資(zī)管理制度銜接起來，最終目的是保障資(zī)本投資(zī)項目的可籌資(zī)性，實現高質量投資(zī)，防範政府隐性債務風險。
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