作者：王新雪，濟邦咨詢 高級經理
不論是《關于規範實施政府和社會資(zī)本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115号），又(yòu)或是之前政府頒布的與PPP相關的政策文件，都要求各方重視項目運營，加強對運營的監管，共同提高公共服務質量。那麽已進入運營的PPP項目有何特點？哪些問題在運營期經常出現？如何保障項目穩定高效運營？本文從已運營項目的特點出發，總結PPP項目運營期出現的問題及矛盾，最後對如何管理和應對這些問題給出初步的建議，以期能夠作爲引玉之磚，爲PPP項目在運營期長期穩定運行盡綿薄之力。
一(yī)、已運營項目的特點
從項目全生(shēng)命周期講，項目建設是打基礎的工(gōng)作，提供了必要的工(gōng)具和平台，項目完成建設後即進入運營，項目運營是使用工(gōng)具和平台的工(gōng)作，主要目的是發揮項目設計功能，提供既定的公共服務及産品。對比項目的規劃、設計、建設及移交等其他階段，項目運營期有四個突出的特點：
首先，項目運營的前提條件已定，但運營效果未定。項目已完成建設，其技術指标及基礎條件已确定，在不進行改擴建及提标改造的情況下(xià)，項目生(shēng)産能力、提供服務的技術路線等生(shēng)産過程及标準均無法改變。PPP項目尤其是使用者付費(fèi)爲主的項目，能否發揮其功能，能在多大(dà)程度上發揮其功能，受社會資(zī)本方資(zī)金及運營能力、前期策劃階段市場需求量預測的準确度、政府政策導向變化、政企雙方對矛盾及沖突化解能力等内部及外(wài)部的多重因素的影響；
第二，相比于其他階段，運營階段工(gōng)作内容的綜合性最強也最複雜(zá)。何爲項目運營？從詞語的内涵來講，根據現代漢語詞典中(zhōng)的相關解釋，運營即爲PPP項目的運轉及經營。運轉可理解爲周而複始地向使用者提供産品或服務的過程，包括工(gōng)藝流程、原材料的采購、安全管理、設備設施維修維護、設備的重置更新等内容，經營可理解爲爲運轉提供保障的工(gōng)作，包括公司制度建設、組織架構的組建及維持、人力資(zī)源管理、産品定價、客戶信用管理、客戶維護及市場拓展、資(zī)金調配及成本管理、檔案管理、運營效果管理等。對社會資(zī)本方來講，其運營期的工(gōng)作包括上述與生(shēng)産、銷售、管理、财務、法律等有關所有的内容，對政府方來講，其工(gōng)作包括對社會資(zī)本方運作項目全過程的監督和管理；
第三，項目運營期期限長，面臨更多不可預知(zhī)的因素。從項目全生(shēng)命周期各階段所占據的時間長短來講，運營期占據的時間是最長的，而時間越長，各種問題、沖突、矛盾以及不可預知(zhī)風險發生(shēng)的可能性就越大(dà)，頻(pín)次也會越多，這些問題、沖突、矛盾及風險有可能源于運行，也有可能源自項目管理、财務、法律等；
第四，項目運營效果決定了PPP項目的成功與否。對社會資(zī)本方來講，其獲得PPP項目特許經營權，最終目的是要獲得一(yī)定的财務收益。項目進入運營期，投資(zī)額及生(shēng)産技術條件等一(yī)定的前提下(xià)，項目運營的效果決定了項目的收入水平，影響着項目整體(tǐ)收益。對政府方來講，PPP項目不是建成一(yī)座樓或一(yī)座污水處理廠，而是在較長的時間内向公衆提供能夠穩定達标排放(fàng)的污水處理服務。因此，對政企雙方來講，項目在運營期的運營效果決定着PPP項目實施的成敗。
二、運營期問題及矛盾分(fēn)析
總結上文中(zhōng)的分(fēn)析，項目運營效果決定了項目初始目标的實現程度，但運營期較長的時間跨度導緻各種風險因素發生(shēng)可能性增大(dà)，此種情況下(xià)，如何才能保障項目的穩定運行，使項目既能滿足社會資(zī)本的盈利需求又(yòu)能達到政府提供穩定公共服務及産品的要求？筆者認爲關鍵在于政企雙方對項目運營過程中(zhōng)出現的問題、政企雙方沖突及矛盾的應對及管理。基于每個項目的獨特性，PPP項目在運營期内可能發生(shēng)問題、矛盾的類型及内容千差萬别，同時每個人的經驗不同也導緻對項目重要運營問題及矛盾的理解不同。因此，本節主要是結合筆者個人的項目經曆，針對八個具有普遍性的重要運營期事項，歸納和總結了其可能出現的問題及風險，以供大(dà)家參考和讨論。
1. 合同履約意識及管理
運營期内PPP項目政企雙方應按照項目合同履行各自的權利義務，項目合同爲雙方履約提供了标準和指引。在具體(tǐ)實施時，項目在合同履約及管理方面出現了各種問題，總結起來可分(fēn)爲四類：
第一(yī)，各方對項目合同不夠重視，依合同履約意識淡薄。人們往往重視合同談判及簽訂過程，簽約後合同即被束之高閣的現象屢見不鮮，但合同的意義不在于文本本身，而是需要通過各方對合同條款的履行實現項目初衷，否則合同僅是“一(yī)紙(zhǐ)空文”而已；
第二，未形成完善的合同交接制度，合同履約管理缺乏系統性。項目談判人員(yuán)與實際運營/監管人員(yuán)的不同，企業或政府中(zhōng)人員(yuán)崗位的調動，前任與繼任者未能就合同的簽訂及履約進行詳細的交接，項目缺乏完善的交接機制，亦缺少具體(tǐ)人員(yuán)對合同履約情況實施系統性的管理；
第三，未能及時對未履約的事項進行應對和改正。現實中(zhōng)或因事項重要性較低不屑于關注，或事項過于重要但無人負責推動，或因後人不理前事等種種原因，在項目還可保持運行的情況下(xià)，政企雙方對對方的某些未履約現象未給與及時的幹預，未能及時維護自身的權利；
第四，未能及時進行補充合同的談判及簽署。一(yī)方面源于合同條款存在原始缺陷，另一(yī)方面在較長的運營期内，項目内部或外(wài)部情況發生(shēng)變化，導緻合同條款與項目實際實施發生(shēng)錯位，這種缺陷或錯位有時是在所難免的，若不能及時簽署補充協議特别是涉及服務的标準、績效考核、付費(fèi)等重要條款時，将有可能破壞合同條款對雙方權益的保護，未來産生(shēng)糾紛的可能性增大(dà)。
2. 項目維修維護及更新重置
項目産品或服務的生(shēng)産可以說是運營期最重要的事項，而不同行業其生(shēng)産過程相差較大(dà)，生(shēng)産過程中(zhōng)出現的問題也是各不相同，本文僅對筆者在多個項目中(zhōng)均遇到的項目維修維護及更新重置方面的問題進行讨論。項目維修維護及更新重置方面矛盾的發生(shēng)主要源于政企雙方對于工(gōng)作标準及效果認定的不匹配。政府方更希望社會資(zī)本方在保證項目穩定運行的同時，能夠提供及時有效的維修維護及更新重置工(gōng)作，使設備設施不論是外(wài)觀上還是功能上都能一(yī)直保持優良的水平，若是期末資(zī)産由社會資(zī)本方無償移交給政府，則政府方對于維修維護及更新重置更加的關注。而社會資(zī)本方在收益目的下(xià)，更希望在項目正常運行前提下(xià)，使整體(tǐ)成本最低，追求項目運行與維修維護及更新重置成本之間的平衡。當政企雙方對于維修維護及更新重置工(gōng)作的及時性、充分(fēn)性的認知(zhī)存在較大(dà)的差距時，雙方的矛盾就此産生(shēng)。
3. 價格的調整及确定
一(yī)般情況下(xià)，PPP項目提供的産品/服務價格的确定方式大(dà)緻可分(fēn)爲三種：市場定價、投标報價和政府定價。對于市場定價的項目，運營期内價格調整的主動權主要掌握在項目公司手中(zhōng)，價格的确定及調整規則由社會資(zī)本方根據項目情況或市場水平自主确定，政府不做過多幹預，因此此類定價規則下(xià)政企雙方在價格的調整及确定上發生(shēng)重大(dà)分(fēn)歧的可能性不大(dà)，本文在此不做過多贅述。本文讨論的重點在後兩種定價方式。
對于以投标報價确定初始價格的PPP項目，考慮到較長的運營期内各項成本因素變動的可能性，項目協議中(zhōng)一(yī)般會設置價格調整機制，包括調價啓動條件、調價方式等，政企雙方根據項目協議相關條款進行運營期價格的調整。對于政府定價的項目，價格對社會公衆日常生(shēng)活影響較大(dà)，調價規則不由政企雙方的項目協議約定，而是需要遵守政府定價相關制度，履行聽(tīng)證程序，例如自來水價格。對于采用以上兩種定價方式的項目，在價格的調整上政企雙方發生(shēng)矛盾沖突的可能性較大(dà)，其沖突及矛盾多發生(shēng)于兩點：
第一(yī)，調價時機及調整幅度。對于投标報價确定初始價格的PPP項目，項目合同中(zhōng)對調價啓動條件及調價方式約定清晰條款公平合理時，理想狀态下(xià)政企雙方依合同執行便不會出現條款執行方面的問題。但實際情況錯綜複雜(zá)，很多時候PPP項目價格調整的問題不在于條款，而在于條款之外(wài)的因素，例如政府方對項目運營效果的判斷、當地其他類似項目調價執行情況、政府财政狀況等，多數情況下(xià)項目價格調整未能完全按照協議約定執行。對于政府定價類的PPP項目，價格的調整更多的需要考核到市民的承受能力及可能發生(shēng)的社會穩定風險；
第二，調價條款的修訂。對于投标報價确定初始價格的PPP項目，當實際情況的變化導緻合同一(yī)方認爲調價條款的合理性、公平性及适用性存在問題時，極可能提出修約要求。但合同修約屬于項目運營期的重大(dà)調整事項，政企雙方需要解決四個問題或者阻力：
一(yī)是原合同條款的合理性、公平性及适用性由誰評判怎麽評判；
二是此時發生(shēng)的條款的合理性、公平性及适用性問題是暫時的還是長期的，是否值得啓動修約工(gōng)作；
三是合同修改的具體(tǐ)内容以及怎樣保證修改後條款的公平性及長期适用性；
四是合同修約是否會導緻相關責任的追究。調價條款的修訂受多重因素的影響，應修訂但未修訂的現象常有發生(shēng)。
而對于政府定價類的PPP項目，相關的政府定價規則或條例的修改已超出了社會資(zī)本或實施機構的權利範疇。
4. 績效評價體(tǐ)系的實施
按效付費(fèi)（或獎懲）是PPP項目的重要機制，項目合同中(zhōng)績效評價體(tǐ)系在實施時經常出現以下(xià)問題：
第一(yī)，績效考核主體(tǐ)錯位。部分(fēn)PPP項目在設定績效考核主體(tǐ)時，會組建以實施機構牽頭其他政府部門參加的績效考核小(xiǎo)組，具體(tǐ)負責對項目進行運營期績效考核，但績效考核小(xiǎo)組中(zhōng)的部分(fēn)政府部門有時是因爲制定者不成熟的思考或者基于其他原因選定，其日常職責與項目的運營并無多大(dà)關聯，導緻此部分(fēn)政府部門對項目了解深度不夠，對績效考核工(gōng)作存在消極的情緒；
第二，考核指标及标準的設定存在缺陷。績效考核評價指标的可執行性差、指标的顆粒度與項目情況不匹配是PPP項目中(zhōng)比較多發的問題。評價指标的可執行性差可能源自于文字表達的意思模糊、需要的證明資(zī)料不可獲得或證明力不足，設定的考核指标顆粒度過粗或過細，顆粒度過粗無法達到考核目的，顆粒度過細過度消耗政企雙方的時間和精力；
第三，考核體(tǐ)系對項目實際情況的考核效果下(xià)降。考核效果下(xià)降，可能源自于對項目重點内容考核的缺失、部分(fēn)重要指标在未實施考核前已能夠确定得分(fēn)、達到一(yī)定分(fēn)值要求的難度過低或過高、考核得分(fēn)與付費(fèi)挂鈎金額過多或過少等。
5. 股轉轉讓及退出
在要求社會資(zī)本成立項目公司的PPP項目中(zhōng)，爲了保障項目的穩定性，項目合同的股權轉讓限制條款一(yī)般會對社會資(zī)本轉讓項目公司股權的前提條件、受讓方資(zī)格及報備審批程序等做出詳細約定，雖然如此，實踐中(zhōng)也出現了社會資(zī)本股權發生(shēng)變化導緻政府實質上失去(qù)了對項目公司股份轉讓控制的問題。當社會資(zī)本的股東轉讓其擁有的社會資(zī)本的股份，尤其是股權變更後社會資(zī)本的實際控制人發生(shēng)變化時，雖然社會資(zī)本在項目公司中(zhōng)的股份無任何變化，但PPP項目的控制方實質上已發生(shēng)轉移，而很多時候出于對企業獨立法人資(zī)格的考慮，特别是社會資(zī)本爲上市公司或央企國企時，政府方在項目合同中(zhōng)并不能無限追溯社會資(zī)本的股東的股權轉讓責任，即使在項目合同對社會資(zī)本的控制人變化做出“限制”，此種“限制”基本上僅限于“事後報備”的程度，實施“事前審批”的可能性較低。
6. 人員(yuán)管理
實踐中(zhōng)人員(yuán)問題多發的項目主要集中(zhōng)在采用TOT、ROT方式運作的存量PPP項目中(zhōng)，此類項目多涉及到原有存量項目人員(yuán)的安置，當人員(yuán)安置不徹底時，主要是采用保留原勞動合同關系、由項目公司借用人員(yuán)的處置方式時，時常發生(shēng)人員(yuán)管理方面的問題。此時，項目公司無法獲得完整的人事任免權利，在人員(yuán)管理、薪酬激勵、人員(yuán)培養及解聘上受項目合同及其他外(wài)部因素的幹擾，借用人員(yuán)的原單位及實施機構又(yòu)與項目人員(yuán)存在不可隔斷的法律關系或管理關系，使其也無法避免的被糾纏到項目公司與員(yuán)工(gōng)的日常矛盾中(zhōng)。政府方、項目公司及項目人員(yuán)之間的關系變得複雜(zá)。
7. 項目公司經營範圍的擴大(dà)
一(yī)般情況下(xià)，PPP項目的項目公司是爲特定項目而設立的。但實踐中(zhōng)也出現了項目公司中(zhōng)包含多個獨立的特許經營項目的現象，此種情況，不論是否符合項目合同約定、是否已經取得政府批準，對政府方和項目公司來講，都隐藏着不可忽視的風險：
首先，不利于各項目之間的風險隔離(lí)。若多個獨立項目同時屬于一(yī)個項目公司，如遇單個項目的借款償還不及時等财務風險、運營受到政府處罰等運營風險、稅收優惠因違規被取消等稅務風險......，便會有可能波及其他項目；
第二，不利于項目成本監審。各項目之間成本未能拆分(fēn)，或政企雙方對成本拆分(fēn)的結果存在争議，都會影響項目的成本監審工(gōng)作，從而導緻項目單價調整的延遲。
8. 運營的評價及監管
政府方在對項目運營進行評價及監管時，出現的問題一(yī)般主要集中(zhōng)在兩點：
第一(yī)，評價及監管工(gōng)作不夠全面。政府方比較重視對項目提供的産品或服務的數量及質量的監管，但不重視對運行過程及其他履約責任的評價及監管。從目标導向來出發，政府實施PPP項目的目的是向公衆提供産品和服務，政府監管的重點聚焦社會資(zī)本方提供的産品和服務是無可厚非的，也是符合項目實施的初衷的。但項目運營效果不僅僅反映在項目産品和服務的産出上，項目公司的生(shēng)産流程管控、設施設備維修維護、安全生(shēng)産、制度管理、财務管理、組織管理、檔案管理，項目合同的适應性、完整性及合理性，對項目長期穩定運行的影響也是不可忽視的，也應成爲政府方評價及監管項目運營的重要内容；
第二，監管力量配備不足。從現實的政府監管部門及人員(yuán)設置來看，政府對PPP項目的監管主要是由具有對應行業管理職責的部門實施，各地具體(tǐ)負責PPP項目監管的科室及人員(yuán)，基本上還同時承擔着更多的其他工(gōng)作，出現對項目的監管不夠全面的現象也是情有可原的。同時，監管人員(yuán)數量也限制了監管人員(yuán)專業的全面性，而對項目的評價及監管不僅涉及相關行業知(zhī)識，也涉及财務、法律等專業需求。
三、應對建議
針對PPP項目運營期出現的上述問題及矛盾，如何進行應對及管理，本文不讨論具體(tǐ)問題的解決辦法，僅從完善制度建設、加強監管力量建設等宏觀方面提出以下(xià)四點建議以供參考。
1. 完善履約管理制度，提高依合同履約意識
從根本上來講，運營期出現的問題或多或少都與履約管理及履約意識的缺乏有一(yī)定的關聯，因此履約管理制度的完善和履約意識的提升是應對運營期問題、保障項目穩定運營的基礎。
一(yī)方面，政企雙方均應建立完善的履約管理制度，建立以項目合同爲核心的管理機制：
首先，建立責任分(fēn)解制度，将項目合同中(zhōng)履約責任進行分(fēn)解并落實到具體(tǐ)部門及人員(yuán)；
第二，建立履約檢查及糾錯機制，對合同履約情況進行定期檢查，及時發現問題，制定風險應對策略，對出現的問題及時進行整改；
第三，建立履約檔案管理制度，對履約過程中(zhōng)形成的資(zī)料進行收集整理及保存，使得項目的履約有迹可循；
第四，建立雙方溝通交流機制，雙方制定定期會議制度，溝通項目運營狀況，讨論運營過程中(zhōng)的問題。
另一(yī)方面，政企雙方應提高依合同履約意識。對員(yuán)工(gōng)的履約意識進行教育及培養，提高對履約風險的重視，合同履約不是選擇性的履約、部分(fēn)的履約，是全面的、系統性的履約。
2. 加強日常監管，增強監管能力
項目運營過程中(zhōng)出現問題是不可避免的，而在哪個階段對其進行幹預和解決是政企雙方可以決定的。及時發現問題，在初期将問題解決，對項目風險防患于未然，若能實現對維修維護效果問題、人員(yuán)管理問題、股權轉讓問題、經營範圍問題等提前做好約定或在問題出現之初就能得到雙方的及時處理，那麽很多項目就不會出現多個問題交雜(zá)、雙方互負責任的複雜(zá)局面，項目提前終止發生(shēng)幾率也會大(dà)大(dà)降低。因此加強對項目的日常監管，在日常管理中(zhōng)及時發現問題，是應對不可避免的項目問題的優先措施。同時，加強對項目的日常監管，充分(fēn)發揮監管效果，也要求政府增強監管能力，加強對監管機構人員(yuán)、技術設備等的建設和投入，通過持續的培訓提高人員(yuán)的專業水平。
3. 開(kāi)展中(zhōng)期評估，重視落實整改
中(zhōng)期評估，主要是通過對項目運營效果進行階段性的全方位的分(fēn)析及評價，發現政府方履約、社會資(zī)本履約及項目合同中(zhōng)是否存在的問題，對潛在的風險進行提示，并針對問題和風險提出整改和完善的建議。雖然政策文件及很多項目合同中(zhōng)都提出了開(kāi)展中(zhōng)期評估的要求，但是否按要求開(kāi)展中(zhōng)期評估在相關合同條款中(zhōng)一(yī)般不涉及處罰性後果，因此在實際實施中(zhōng)，通常在出現較大(dà)的分(fēn)歧或出于其他非執行不可的原因發生(shēng)時，政企雙方才有動力開(kāi)展中(zhōng)期評估工(gōng)作。中(zhōng)期評估是政企雙方進行溝通交流的一(yī)個渠道，具有查漏補缺和糾偏的功能，可以爲PPP項目初始目标的實現提供堅實的保障。因此政府方應有規律的定期開(kāi)展中(zhōng)期評估工(gōng)作。
開(kāi)展中(zhōng)期評估的同時，也應更加關注對評估報告中(zhōng)提出的整改建議的落實。整改建議落實不到位，中(zhōng)期評估報告也隻是鏡中(zhōng)花水中(zhōng)月，無法完全發揮其糾偏功能。
4. 引入專業監管力量
監管機構通過人員(yuán)及技術設備的建設提高監管能力，但鑒于政府對費(fèi)用及人員(yuán)數量控制的現實，增加設備投入及人員(yuán)在短時間内可能是不具有可行性的，此時政府可考慮借助第三方專業力量，協助其完成對項目的日常監管、績效考核及中(zhōng)期評估工(gōng)作。
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