作者：
王麗，濟邦咨詢 上海一(yī)部、綠色低碳事業部總經理助理
邵捷，濟邦咨詢 高級經理
某市政府爲了落實中(zhōng)央、省環保督察要求和“先行先試”項目推進需要，需提前收回兩個污水處理廠的特許經營權。該兩個污水處理廠于2009年1月簽署特許經營協議，由投資(zī)人負責項目的投資(zī)、建設及運營。經雙方協商(shāng)一(yī)緻，于2023年12月底簽署特許經營終止協議。
濟邦咨詢作爲政府方咨詢顧問，全程參與本項目，曆時一(yī)年多，見證項目從終止意見征詢到終止協議簽署的全過程。回頭看，本項目談判過程雖然一(yī)波三折，甚至一(yī)度陷入僵局，但在雙方良好的合作基礎以及咨詢機構的專業支持下(xià)，最終得以和平分(fēn)手，一(yī)别兩寬，各生(shēng)歡喜。投資(zī)人拿到資(zī)金，着手布局企業可持續發展業務，獲得發展第二增長曲線的資(zī)金支持；政府方則盤活了存量資(zī)産，後續通過統籌安排，提高城區污水管理效率。
近年來，因爲特許經營協議提前終止而導緻協議雙方鬧到不可開(kāi)交，甚至對簿公堂的大(dà)有人在。那本項目爲何能夠和平分(fēn)手呢？項目執行過程中(zhōng)又(yòu)有哪些重點和難點呢？筆者作爲項目參與者，總結了幾點不成熟的經驗，和讀着分(fēn)享。希望這些經驗能爲大(dà)家今後參與特許經營項目，起一(yī)些借鑒和參考的價值。
一(yī)、原特許經營協議缺少提前回購的約定
在本項目中(zhōng)，最先遇見的問題是原特許經營協議中(zhōng)對于政府方提前回購沒有任何約定，導緻雙方需要就此進行談判和協商(shāng)。
項目組在入場時首先對原特許經營協議進行細化拆解，試圖尋找政府方回購時能夠遵循的确切條款和依據。但對協議進行研究後，發現本協議在終止條款中(zhōng)存在兩個比較嚴重且具有普遍性的問題：即對終止情形約定不明和賠償計量方式與現實情況不符。以下(xià)分(fēn)别闡述：
第一(yī)個問題是沒有适用的終止條款。在本案例中(zhōng)，由于政府方希望提前收回特許經營權，而協議中(zhōng)對該種情況下(xià)項目終止的處理方式并未提供明确的操作依據和操作方式，對于項目的賠償和補償也僅在協議雙方違約的情況下(xià)才适用。由于本項目是政府方希望收回特許經營權，所以不存在社會資(zī)本方違約的情況，但若要認定政府方發生(shēng)違約，協議中(zhōng)又(yòu)沒有類似條款，僅包含政府方履約能力下(xià)降和長期拖欠污水處理服務費(fèi)等情況，不包括因環境變化導緻政府方須提前終止協議的情況；
第二個問題是賠償的計量方式難以符合雙方預期。若雙方均認可政府方提前收回特許經營權适用于政府方的違約情形，采取協議中(zhōng)提供的賠償補償計量方式，則會與當前環境下(xià)運營情況不符，投資(zī)人難以接受。在本案例中(zhōng)違約情況下(xià)，賠償的計量公式是基于當年賬面資(zī)産淨值，這種計量方式較爲普遍，因爲當年賬面資(zī)産淨值比較好确定。但是在實際項目中(zhōng)，在經過十多年的特許經營後，當初獲取特許經營權時的整體(tǐ)物(wù)價指數和投資(zī)成本與現在相比，都偏低了，導緻如果根據協議中(zhōng)的公式計算，最終補償金額明顯小(xiǎo)于該特許經營權的實際價值。如果仍按此方式計量，投資(zī)人則要求在實際價值上增加額外(wài)補償。從另一(yī)方面說，若政府根據協議條款補償反而可額外(wài)獲利，也不符合市場的公平性原則，導緻交易雙方很難達成一(yī)緻。
如何減小(xiǎo)雙方的分(fēn)歧呢？站在既要能夠滿足政府方司法審核的要求，又(yòu)要對原特許經營單位的所有股東負責的角度上，我(wǒ)們提出了可得利益損失的概念，即特許經營單位若同意将項目回售給政府，需要花費(fèi)一(yī)定的時間才能在市場上尋找合适的同類項目進行投資(zī)并獲取收益，對該時間段内特許經營單位的損失即爲可得利益損失，這個可得利益損失一(yī)般爲項目一(yī)年到兩年的收益，反映在協議補償條款上，即對投資(zī)人未來一(yī)年至兩年的收益進行補償。同時，我(wǒ)們再運用收益法進行雙向驗證。這樣操作既考慮了原特許經營單位的訴求，又(yòu)爲政府方提供了合規的依據。
在談判中(zhōng)可以發現，政府方和投資(zī)人對于同一(yī)個項目的關注點是完全不同的。政府方會更在意程序的合法合規性，項目的推動需要有協議和法律依據的支持。而投資(zī)人則更希望項目回購是一(yī)個市場化行爲，更關注項目的市場價值。這也提醒我(wǒ)們，在編制特許經營協議時，需要站在雙方的角度去(qù)關注協議的可行性，對雙方無法确認或很難執行的條款留出最後協商(shāng)的兜底條款，給雙方在未來發生(shēng)争議時留出騰挪空間。
二、回購對價确定
在回購項目中(zhōng)雙方争議的最大(dà)焦點一(yī)定是在價格上，在本項目的談判中(zhōng)，雙方同意以收益法對項目價值進行做初步确認，在收益法下(xià)對特許經營權估值是對項目的未來淨現金流和折現率進行合理取值。但是既然是對未來的現金流進行估計，必然會存在一(yī)定的不确定性，在談判階段以下(xià)兩點成爲了争議的焦點。
一(yī)是在現金流的估計上，我(wǒ)們采用了直接法作爲計量手段，從企業自身财務報表中(zhōng)的淨現金流量入手，剔除與企業日常經營無關或不可持續的現金流量，來預估未來每年的淨現金流。這種方法比較簡便，需要從現有的現金流出發，尋找非經營性産生(shēng)的現金流，比如一(yī)些母子公司之間的現金轉移。對于這部分(fēn)内容，需要關注是否母子公司之間存在實質性的交易，若是由子公司向母公司購買藥劑或自産設備，則應歸類爲與經營相關的内容，若僅僅隻是發生(shēng)資(zī)金的歸集，則不僅要還原項目公司的現金流，還要同時考慮該筆資(zī)金帶來的資(zī)本性收益是否做處理。在使用這種方式時，還需特别注意管理人員(yuán)工(gōng)資(zī)可能遺漏計量的問題，一(yī)般來說對于項目公司的管理層很可能存在母公司發放(fàng)工(gōng)資(zī)的情況，此部分(fēn)費(fèi)用無法在項目公司的報表中(zhōng)體(tǐ)現，對于管理人員(yuán)，可能身兼多個項目的重要職位，但是從項目角度來看，管理人員(yuán)這個崗位是必不可少的存在，不能忽略這部分(fēn)費(fèi)用。
在采用直接法估計未來現金流時，原特許經營單位對大(dà)修維修費(fèi)用提出了較大(dà)的争議，對方認爲特别是大(dà)修費(fèi)用不應作爲必然支出項成爲未來現金流支出的一(yī)部分(fēn)，而設備的更新維護由于對方母公司有自己的産品或良好的合作夥伴而應計入項目公司的利潤中(zhōng)去(qù)。而我(wǒ)方則認爲由于即使運營至特許經營期滿，爲達到移交标準，設備更新和大(dà)修費(fèi)用作爲項目公司來說是必須支出項，則應該作爲未來現金流的扣減項。
二是在折現率的選擇上，對于資(zī)産估值來說，折現率的選取雖然沒有現金流那麽複雜(zá)，但是所産生(shēng)的影響非常大(dà)。因爲選擇不同的折現率對最終整體(tǐ)的估值可能産生(shēng)超過50%的差異。在估值中(zhōng)，最常使用計算折現率的是加權資(zī)本成本（WACC），但是對于一(yī)個特許經營權項目，很難獲得一(yī)個準确的加權資(zī)本成本。無論是股權的成本，債權的成本，β的計量，債和股之間的比例，都不是一(yī)個穩定的關系。由于母公司通常比較多元化，而項目公司的業務比較單一(yī)化，如果套用母公司的指标計量，也存在較大(dà)的不合理性。而項目公司自身财務報表的收益率也無法代表折現率，這是由于項目公司的收入并不僅隻有運營部分(fēn)的收益，同時還包含了投資(zī)部分(fēn)的回報。
爲解決這一(yī)問題，我(wǒ)方在指定談判策略時，先就折現率劃定一(yī)個大(dà)概範圍，最低不低于資(zī)本市場上獲取資(zī)金的資(zī)本成本，最高不超過同類項目的最高回報，雙方在一(yī)定區間内協商(shāng)，也可以讓差異不會過大(dà)。
在現金流和折現率的差異都被逐漸縮小(xiǎo)至一(yī)定的範圍之後，不僅減小(xiǎo)了雙方對于項目價值的認識差異，同時也給雙方談判留了一(yī)定的空間，爲最終高效協商(shāng)鋪平了道路。
在本項目的回購對價确認中(zhōng)可以發現，我(wǒ)司首先确定了回購價值的計量方式，讓雙方能夠在同一(yī)模式上開(kāi)展讨論，并逐一(yī)梳理出雙方能夠認可一(yī)緻的基本假設，對無法完全确認的參數也劃定一(yī)個區間，最終計算出整體(tǐ)價值的大(dà)概範圍，最終再交給政府做最終定奪，也就爲談判争取了更多的空間，便于雙方逐步達成一(yī)緻。
三、提前終止操作模式
在雙方就回購對價基本達成一(yī)緻後，投資(zī)人突然提出不接受和政府簽署終止協議的方式，而是要求股權轉讓，即投資(zī)人将其在當地的項目公司股權100%轉讓給政府指定的第三方接收單位。突如其來的變化讓政府措手不及，而且這個緊要關口也沒有合适的單位願意接收項目公司的股權轉讓。但投資(zī)人堅持這個條件不松口，甚至拒絕和政府進一(yī)步談判，回購暫時進入僵局。
面對這個局面，項目組成員(yuán)着手私下(xià)找雙方了解原因，主動了解他們各自堅持的症結是什麽。經過多方溝通和努力，終于了解到投資(zī)人之所以堅持提出這種模式，主要原因有二：
股權轉讓的費(fèi)用直接轉入項目公司的母公司，因母公司是高新技術企業，所得稅稅率爲15%，而項目公司非高新技術企業，所得稅稅率爲25%，因此預計可以省下(xià)一(yī)筆可觀的稅費(fèi)；
股權轉讓模式下(xià)，投資(zī)人無需對項目公司進行清算注銷，節省了和當地政府相關部門就清算工(gōng)作溝通協調的時間和精力。
找到了原因問題就解決了一(yī)半。于是我(wǒ)們一(yī)方面在業主支持下(xià)和稅務部門積極溝通，争取在合規途徑下(xià)給投資(zī)人最大(dà)的稅收優惠；另一(yī)方面與業主一(yī)起和政府相關部門做工(gōng)作，确保在後續投資(zī)人清算注銷項目公司時給與适當的支持和協助。
同時，爲了保住前期的談判成果，政府也做出了一(yī)點讓步，考慮到投資(zī)人在兩個污水廠特許經營期間的良好運營記錄和管理經驗，政府提出可以考慮在接下(xià)來一(yī)段時間内将兩個污水廠繼續交給投資(zī)人委托運營。
從這也可以看出，此類項目談判過程中(zhōng)有各種意想不到的情況發生(shēng)，也存在一(yī)些未知(zhī)的風險。而作爲第三方專業機構，我(wǒ)們既要堅守原則，又(yòu)要有解決問題的靈活性。當然，這也提示我(wǒ)們，此類項目中(zhōng)，不同的操作模式會有不同的後果，促使我(wǒ)們從項目一(yī)開(kāi)始就全面思索什麽樣的操作模式對交易雙方來說才是最有利的。
四、稅費(fèi)處理問題
在前述問題達成一(yī)緻後，稅費(fèi)問題成爲了最後的争議點。在政府回購特許經營權的過程中(zhōng)，涉及到一(yī)系列稅收問題。
在上文中(zhōng)提到了轉讓方式和稅收優惠的問題，如果投資(zī)人通過股權轉讓方式出售項目公司，交易主體(tǐ)爲投資(zī)人所在地，因此交易所産生(shēng)的稅費(fèi)需交至投資(zī)人所在地的稅務部門。這可能導緻當地政府願意選擇直接回購特許經營權的方式，讓投資(zī)人對原項目公司進行清算，将轉讓價款支付至項目公司，從而使稅收留在當地。
除了本項目中(zhōng)存在的母公司和項目公司稅率不同的情況以外(wài)，這種方式仍然可能給投資(zī)人帶來額外(wài)的負擔和稅收壓力。因爲對于投資(zī)人而言，母公司有更多的成本項和增值稅進項來做稅務統籌。相比之下(xià)，項目公司的稅務籌劃空間小(xiǎo)得多，所以可能需要承擔更多額外(wài)的稅費(fèi)。而如果将這部分(fēn)稅費(fèi)納入交易對價中(zhōng)考量，政府方按照現行稅收分(fēn)配規則，無論是增值稅還是所得稅，大(dà)部分(fēn)都歸中(zhōng)央所有，如果将全部稅費(fèi)算入交易對價，對當地政府無疑是一(yī)種損失。
所以，我(wǒ)司認爲稅費(fèi)問題需要在最初階段進行綜合考慮，在最終交易過程中(zhōng)任何情況下(xià)都不能免除交易雙方繳稅的責任義務。因此，在稅費(fèi)方面的處理需要更加謹慎和全面地考慮，以确保交易的可行性和順利推進。
上述種種，主要對我(wǒ)們在項目執行過程中(zhōng)遇到的重要問題進行分(fēn)析，希望通過我(wǒ)們的分(fēn)享，讓讀者朋友們窺見一(yī)二。那本項目爲何能達成一(yī)個雙方都滿意的結果呢？我(wǒ)們覺得有如下(xià)幾個主要原因。
雙方有良好的合作基礎
從投資(zī)人2009年進入當地市場，一(yī)直到2023年底特許經營協議終止，投資(zī)人和政府都保持良好的合作關系，投資(zī)人的運營績效也一(yī)直名列全市前茅，獲得當地政府的認可。
投資(zī)人發展第二增長曲線
投資(zī)人有新的發展方向，需要資(zī)金支持。當下(xià)經濟環境下(xià)，環保企業都在尋找第二增長曲線。本項目投資(zī)人近期剛确立新的戰略發展目标，并在上海成立了新公司，計劃花重金來發展第二增長曲線。而該市政府回購兩個污水廠的資(zī)金，正好派上用場。
雙方領導積極推動此事
某市市政府對此項目非常重視，第一(yī)時間就成立了由分(fēn)管副市長負責的工(gōng)作專班，并在啓動前期就選聘專業咨詢機構入場，協助制定談判策略。談判過程中(zhōng)，市政府多次邀請投資(zī)人高層赴項目當地溝通，且由分(fēn)管副市長親自帶隊去(qù)投資(zī)人總部溝通，确保了溝通順暢。
咨詢機構的專業保障
咨詢機構進場早，提前協助政府方制定談判策略和流程；并且在談判過程中(zhōng)，積極推動雙方達成一(yī)緻，同時維護住前期談判成果；談判陷入僵局時，主動尋找破冰方案，最大(dà)程度撮合雙方。
随着《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、财政部〈關于規範實施政府和社會資(zī)本合作新機制的指導意見〉的通知(zhī)》（國辦函〔2023〕115号）和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（修訂征求意見稿）的發布，我(wǒ)們可以預見，政府與社會資(zī)本合作的制度将進一(yī)步完善，上面提到的協議約定、提前回購、稅收公平等問題也将得到妥善處理。讓我(wǒ)們一(yī)起期待，特許經營作爲一(yī)種重要的合作模式，繼續爲我(wǒ)國基礎設施建設和運營貢獻力量。
【感謝閱讀】