李浪子，濟邦咨詢  經理(lǐ)

鄭晨，濟邦咨詢 高級經理(lǐ)

上一期，我們對公(gōng)共數據授權運營的基本概念及政策主旨有(yǒu)了較為(wèi)清晰的認知，那麽公(gōng)共數據授權運營具(jù)體(tǐ)怎麽開展？相關參與主體(tǐ)的角色及責任，以及當前地方上試點又(yòu)是怎麽開展的？

接下來，本篇文(wén)章仍舊圍繞中(zhōng)央層面“數據二十條”、《關于加快公(gōng)共數據資源開發利用(yòng)的意見》（簡稱“開發意見”）以及還在征求意見稿的《公(gōng)共數據資源授權運營實施規範（試行）》（簡稱“授權規範”）、《公(gōng)共數據資源登記管理(lǐ)暫行辦(bàn)法》（簡稱“登記辦(bàn)法”）四份關鍵政策文(wén)件為(wèi)基礎，從海量的地方試點頒布的地方性法規、政策文(wén)件中(zhōng)披沙瀝金，試圖從授權運營模式、授權運營流程及地方試點情況三個方面為(wèi)大家揭開公(gōng)共數據授權運營的神秘面紗。

一、授權運營模式

1. 授權主體(tǐ)

公(gōng)共數據授權運營第一道坎，就是由誰來授權。按照我們對“公(gōng)共數據授權運營”最樸素的理(lǐ)解，授權運營的核心内容是公(gōng)共數據，這些數據源自“公(gōng)衆”，因此，理(lǐ)論上公(gōng)共數據所有(yǒu)權歸屬于大衆，那麽運營則應該由“公(gōng)衆”也即全體(tǐ)公(gōng)民(mín)來授權。但是如果由所有(yǒu)權人來授權，顯然“公(gōng)共數據授權運營”這個事的可(kě)操作(zuò)性幾乎為(wèi)零。

數據持有(yǒu)主體(tǐ)往往是數據主管部門、行業主管部門或公(gōng)共管理(lǐ)部門等，那麽，由數據管理(lǐ)者即持有(yǒu)人來授權是否更為(wèi)合理(lǐ)？一個行政部門在日常行政過程中(zhōng)因工(gōng)作(zuò)需要而搜集并持有(yǒu)的公(gōng)衆數據，是不是意味着這個部門便獲得了這些數據的持有(yǒu)權？又(yòu)或者即使認定某個部門持有(yǒu)這些數據并獲得持有(yǒu)權，是不是即獲得了該數據的收益權？這些理(lǐ)論問題在學(xué)界仍舊是争論的焦點，還有(yǒu)待厘清。

數據二十條對公(gōng)共數據三權分(fēn)置的明确表述是“數據資源持有(yǒu)權、加工(gōng)使用(yòng)權和産(chǎn)品經營權”三類，這裏公(gōng)共數據三權對所有(yǒu)權的回避，也顯示出了為(wèi)了便于開展工(gōng)作(zuò)，于理(lǐ)于法可(kě)由數據持有(yǒu)人或政府代行授權。這裏，或可(kě)稱為(wèi)公(gōng)衆擁有(yǒu)形式所有(yǒu)權，而數據持有(yǒu)人即數據實際控制人擁有(yǒu)實質(zhì)所有(yǒu)權。

從地方試點情況來看，地方政府在試點運營中(zhōng)基本沿用(yòng)了這套邏輯，形成了幾種典型授權形式。可(kě)以分(fēn)為(wèi)地方人民(mín)政府直接授權、數據主管部門代表授權和聯合授權三種類型。

a. 直接授權

地方人民(mín)政府作(zuò)為(wèi)主要授權主體(tǐ)，對運營機構進行授權，并同運營機構簽訂授權運營協議。如成都市将授權主體(tǐ)表述為(wèi)“經市政府授權的公(gōng)共數據運營服務(wù)單位”，數源單位和數據主管部門對運營主體(tǐ)的準入資格進行雙重審查後由市政府授權。北京市是由市大數據主管部門會同專區(qū)監管部門進行評審授權，但仍需經市政府同意，授權意志(zhì)來源于市政府級别。

b. 代表授權

代表授權是最為(wèi)常見的類型，其本質(zhì)仍舊是政府授權。往往由數據主管部門或行業主管部門代表地方人民(mín)政府授權，具(jù)體(tǐ)負責公(gōng)共數據運營的實施，代表當地政府同運營機構簽訂授權運營協議。

還有(yǒu)一種類似方式是通過工(gōng)作(zuò)協調機制來代表市政府簽訂協議。往往由政府組建一個由政府各部門組成協調機制，協調機制下設某工(gōng)作(zuò)小(xiǎo)組、工(gōng)作(zuò)專班或牽頭單位等作(zuò)為(wèi)主體(tǐ)（往往也是公(gōng)共數據主管部門），代表政府簽訂授權協議。如海南省由提供公(gōng)共數據資源的公(gōng)共機構負責對公(gōng)共數據使用(yòng)申請的審核、授權及供給。

c. 聯合授權

聯合授權指由數據主管部門、行業主管部門或數據提供單位聯合進行授權，以增強授權的廣度和深度。此類方式往往出現在政策出台較早的地方試點，主要為(wèi)滿足數據持有(yǒu)與授權的在權責界限不清晰時，為(wèi)順利推進試點實施的探索性措施。此類方式堅持了代行政府授權與激發數源單位的參與積極性，因而具(jù)有(yǒu)顯著靈活性特征。例如南京市公(gōng)共數據授權運營中(zhōng)針對特定行業領域專區(qū)公(gōng)共數據，實行行業主管部門同數據主管部門共同與運營單位簽訂授權運營協議。

此次公(gōng)開的《授權規範》明确，由縣級以上地方各級人民(mín)政府或國(guó)家行業主管部門結合授權模式确定實施機構來具(jù)體(tǐ)負責組織開展授權運營活動。實施機構獨立或會同本級有(yǒu)關業務(wù)主管部門，與依法選定的運營機構簽訂公(gōng)共數據資源授權運營協議。授權運營協議内容應充分(fēn)征求各方意見，并經實施機構依據“三重一大”決策機制審議通過後簽訂。

此份征求意見稿文(wén)件顯示出了代表授權與聯合授權的雙重色彩，可(kě)由實施機構獨立代表，也可(kě)會同有(yǒu)關部門，但是得經實施機構“三重一大”決策機制審議通過方可(kě)實施。正式的授權形式還得待正式文(wén)件發布後确定。

2. 授權模式

授權主體(tǐ)明确後，需要解決的重大問題便是如何授權。今年10月中(zhōng)共中(zhōng)央和國(guó)務(wù)院頒布的《開發意見》在提出探索公(gōng)共數據授權運營機制時，便提到可(kě)結合實際采用(yòng)“整體(tǐ)授權、分(fēn)領域授權、依場景授權”三種模式。此次《授權規範》征求意見稿再次明确了這一授權模式框架，提出了多(duō)層次的授權運營模式，滿足不同場景下的數據開發需求。

a. 整體(tǐ)授權

所謂整體(tǐ)授權，即1 to 1，數據管理(lǐ)部門将跨部門的公(gōng)共數據資源，整體(tǐ)授權給一個或多(duō)個指定的運營主體(tǐ)進行開發、運營和生态建設。整體(tǐ)授權模式在發揮數據整合價值和全流程監管覆蓋方面具(jù)有(yǒu)顯著優勢，且有(yǒu)利于促進跨行業、跨領域的數據應用(yòng)拓展，可(kě)以迅速整合資源，形成規模效應。

地方實踐中(zhōng)，一般将公(gōng)共數據整體(tǐ)運營權授予地方國(guó)有(yǒu)獨資企業（數據集團、大數據公(gōng)司、城投公(gōng)司等），由其作(zuò)為(wèi)公(gōng)共數據授權運營的主要載體(tǐ)，承擔公(gōng)共數據開發利用(yòng)工(gōng)作(zuò)。典型模式譬如上海，2022年9月上海市政府辦(bàn)公(gōng)廳授權上海數據集團有(yǒu)限公(gōng)司作(zuò)為(wèi)公(gōng)共數據授權運營主體(tǐ)對公(gōng)共數據進行開發利用(yòng)。第三方公(gōng)共數據使用(yòng)主體(tǐ)可(kě)以與上海數據集團就公(gōng)共數據的使用(yòng)開發進行溝通并達成協議，依據協議規定對公(gōng)共數據進行開發利用(yòng).

b. 分(fēn)領域授權

所謂分(fēn)領域授權，即1 to N，數據管理(lǐ)部門根據不同行業或領域的數據特點或特定行業或領域的應用(yòng)需求情況，分(fēn)别選擇具(jù)備行業屬性的運營機構開展工(gōng)作(zuò)。适合針對特定領域的應用(yòng)場景進行開發，有(yǒu)利于活躍市場。典型如北京的金融專區(qū)授權、浙江的醫(yī)療數據授權等。

北京率先實施了針對性、專業化分(fēn)類授權，圍繞金融流通交易的上下遊産(chǎn)業鏈，開發利用(yòng)金融公(gōng)共數據資源。這種聚焦于重點行業的形式，有(yǒu)效避免了在探索集中(zhōng)整體(tǐ)授權模式初期面臨的大量數據收集、整理(lǐ)及合規監管所帶來時間成本，有(yǒu)利于在短期内促進公(gōng)共數據價值的充分(fēn)釋放，推動數據服務(wù)和産(chǎn)品快速進入市場，同時，在監督上也更容易引入行業内部的數據要素市場主體(tǐ)。

c. 依場景授權

依場景授權意圖在提供最小(xiǎo)化授權，在試點前期避免貿然推進影響數據安(ān)全監管，有(yǒu)利于試點工(gōng)作(zuò)順利進行。其核心在于，運營機構向數據主管單位提出具(jù)體(tǐ)應用(yòng)場景和所需數據内容，經審核通過後方可(kě)獲取特定數據進行特定場景的開發利用(yòng)。該模式實行“一場景一審批”，鼓勵“先有(yǒu)場景設計規劃，後有(yǒu)授權運營”，而非“先有(yǒu)授權運營，後有(yǒu)場景設計規劃”，因此能(néng)更準确地實現數據資源與需求相匹配。

浙江省指定公(gōng)共數據主管部門依托一體(tǐ)化智能(néng)化公(gōng)共數據平台建設授權運營域，承擔公(gōng)共數據加工(gōng)處理(lǐ)、安(ān)全脫敏、訪問控制等職責。試點市縣堅持總量控制、因地制宜、公(gōng)平競争原則，結合具(jù)體(tǐ)應用(yòng)場景确定授權運營域與授權運營單位，在域内對公(gōng)共數據加工(gōng)處理(lǐ)形成數據産(chǎn)品及服務(wù)。其特點在有(yǒu)利于發揮市場競争作(zuò)用(yòng)，更适用(yòng)于“小(xiǎo)步快跑”挖掘全新(xīn)場景。實時性會更強。

3. 相關主體(tǐ)的角色與責任

根據《授權規範》規定及地方實踐，我國(guó)公(gōng)共數據授權運營體(tǐ)系中(zhōng)将涵蓋四類機構主體(tǐ)，它們分(fēn)别承擔不同的職責和權限。四類機構主體(tǐ)分(fēn)别為(wèi)：

a. 數源單位

公(gōng)共數據資源持有(yǒu)主體(tǐ)包括縣級以上地方各級人民(mín)政府、國(guó)家行業主管部門。《授權規範》規定：“縣級以上地方各級人民(mín)政府、國(guó)家行業主管部門持有(yǒu)的公(gōng)共數據資源，按照法律法規和相關要求，授權符合條件的運營機構進行治理(lǐ)、開發，并面向市場公(gōng)平提供數據産(chǎn)品和技(jì )術服務(wù)的活動。”

公(gōng)共數據資源持有(yǒu)主體(tǐ)即數據提供單位，或稱數源單位，主要承擔公(gōng)共數據的生産(chǎn)、整理(lǐ)、歸集及上傳供給工(gōng)作(zuò)。數源單位還需督促本行業公(gōng)共管理(lǐ)和服務(wù)機構落實數據提供、質(zhì)量管理(lǐ)等工(gōng)作(zuò)，确保數據的真實性、準确性、完整性和時效性，指導或參與編制本行業數據資源目錄。

b. 實施機構

《授權規範》規定，實施機構為(wèi)“由縣級以上地方各級人民(mín)政府或國(guó)家行業主管部門結合授權模式确定的、具(jù)體(tǐ)負責組織開展授權運營活動的單位”。實施機構作(zuò)為(wèi)授權運營活動的實施主體(tǐ)，在合法合規範圍内通過公(gōng)開招标、邀請招标、談判等公(gōng)平競争方式選擇運營機構。

實施機構主要負責編制公(gōng)共數據資源授權運營實施方案，獨立或會同本級有(yǒu)關業務(wù)主管部門，與依法選定的運營機構簽訂公(gōng)共數據資源授權運營協議，通過安(ān)全可(kě)信流通技(jì )術，集約化建設安(ān)全可(kě)控的開發利用(yòng)環境，确保數據資源開發利用(yòng)過程可(kě)管、可(kě)控、可(kě)追溯。嚴格防控納入授權運營範圍的原始公(gōng)共數據資源直接進入市場，強化對運營機構涉及公(gōng)共數據資源授權運營的内控審計等等。

c. 運營機構

《授權規範》規定，運營機構為(wèi)“按照規範程序獲得授權，對授權範圍内的公(gōng)共數據資源進行開發運營的法人組織”。運營機構需要承擔運營平台建設或維護，對數據進行加工(gōng)處理(lǐ)、開發利用(yòng)、登記，開發數據産(chǎn)品并發布、管理(lǐ)和對市場進行交易。

運營機構應具(jù)備數據資源加工(gōng)及運營所需的管理(lǐ)和技(jì )術服務(wù)能(néng)力，且經營狀況和信用(yòng)狀況良好，符合國(guó)家數據安(ān)全保護的相關規定。需依法依規在授權範圍内開展業務(wù)，履行數據安(ān)全主體(tǐ)責任，不得超授權範圍使用(yòng)公(gōng)共數據資源，嚴防數據加工(gōng)、處理(lǐ)、運營、服務(wù)等環節數據安(ān)全風險。

值得注意的是，當前地方試點實踐中(zhōng)，運營機構往往大都由大數據集團、事業單位等國(guó)資背景的企事業單位承擔。國(guó)家數據局的《授權規範》征求意見稿對運營機構的定義“指按照規範程序獲得授權，對授權範圍内的公(gōng)共數據資源進行開發運營的法人組織”，并在第六條指出“不得濫用(yòng)行政權力或市場支配地位排除、限制競争，不得利用(yòng)數據和算法、技(jì )術、資本優勢等從事壟斷行為(wèi)”。中(zhōng)共中(zhōng)央和國(guó)務(wù)院《開發利用(yòng)意見》要求“管運分(fēn)離”，指出事業單位如果作(zuò)為(wèi)運營機構“可(kě)”轉企改制。可(kě)見，以當前政策文(wén)件來看，國(guó)家層面對運營機構的性質(zhì)并未做出嚴格限定，仍舊存在市場主體(tǐ)參與的空間。

d. 開發機構

最後一個關鍵角色是開發機構主體(tǐ)。目前已公(gōng)開的《授權規範》征求意見稿并未對“開發機構”有(yǒu)明确的角色定義，但是在第六條指出：“運營機構應依法依規在授權範圍内開展業務(wù)，不得直接或間接參與授權範圍内已交付的公(gōng)共數據産(chǎn)品和服務(wù)再開發。”且明确提到“鼓勵其他(tā)經營主體(tǐ)對運營機構交付的公(gōng)共數據産(chǎn)品和服務(wù)再開發，融合多(duō)源數據，提升數據産(chǎn)品和服務(wù)價值，繁榮數據産(chǎn)業發展生态”。這裏的“其他(tā)經營主體(tǐ)”也即運營機構的下遊公(gōng)共數據産(chǎn)品開發機構，這裏我們借鑒江蘇省2024年10月發布的《江蘇省公(gōng)共數據授權運營管理(lǐ)暫行辦(bàn)法》的相關概念，将下遊公(gōng)共數據産(chǎn)品開發機構定義為(wèi)“開發主體(tǐ)”，同“運營主體(tǐ)”相區(qū)分(fēn)。

開發機構與運營機構的分(fēn)置模式，避免了公(gōng)共數據資源授權運營機構借助運營專權實施市場壟斷。開發機構作(zuò)為(wèi)公(gōng)共數據開發利用(yòng)的責任主體(tǐ)，其肩負的數據安(ān)全問題無疑也是重要職責之一。按照江蘇省的定義，需要承擔數據開發利用(yòng)和數據産(chǎn)品經營的安(ān)全主體(tǐ)責任，建立全流程數據安(ān)全管理(lǐ)制度，落實數據安(ān)全管理(lǐ)要求和保護責任，制定公(gōng)共數據開發利用(yòng)安(ān)全事件應急處置預案；落實“原始數據不出域、數據可(kě)用(yòng)不可(kě)見”要求，确保開發利用(yòng)和數據産(chǎn)品嚴格遵守法律法規和标準規範，維護國(guó)家數據安(ān)全，保護個人信息和商(shāng)業秘密。

二、授權運營流程

按照授權運營機制，縣級以上地方各級人民(mín)政府或國(guó)家行業主管部門結合授權模式确定公(gōng)共數據授權運營的實施機構，後續全權由實施機構來組織開展整個授權運營活動。

以下流程基于已發布的“數據二十條”、《開發意見》的核心要點，以及仍在征求意見稿中(zhōng)的國(guó)家數據局《授權規範》、國(guó)家發改委《登記辦(bàn)法》等相關要求的理(lǐ)解梳理(lǐ)而成，以飨讀者。部分(fēn)環節的細部由于缺乏中(zhōng)央文(wén)件支撐，遂參考地方實踐中(zhōng)情況予以補充。由于關鍵實施與登記兩份文(wén)件仍處在征求意見階段，大體(tǐ)框架基本确定，但後續不排除有(yǒu)一定調整的可(kě)能(néng)性，本文(wén)僅供先期研究與探讨。詳細流程如下。

1. 編制實施方案

按照《授權規範》要求，《公(gōng)共數據資源授權運營實施方案》應由縣級以上地方各級數據主管部門、國(guó)家行業主管部門數據管理(lǐ)機構牽頭組織編制或指導本地區(qū)、本部門各類實施機構編制。在這裏，實施方案的編制主體(tǐ)首選是地方數據主管部門，如果涉及實施機構與數據主管部門不是同一主體(tǐ)的情況，數據主管部門需要承擔指導責任。實施方案還需遵循“三重一大”決策機制要求審議通過後方可(kě)實施。

實施方案的主要内容在《授權規範》第九條有(yǒu)詳細的介紹，主要包含授權運營名(míng)稱、必要性及可(kě)行性論證、選擇的運營模式、數據資源範圍與目錄、運營期限與方案、拟提供的産(chǎn)品及服務(wù)、成本收入核算機制、相關方責任與監督考核機制等等。重點在可(kě)行性論證中(zhōng)，應包括但不限于授權運營數據全生命周期管理(lǐ)服務(wù)、社會需求、市場規模、預期成效、風險防控等等。

2. 制定公(gōng)共數據資源目錄

依托政務(wù)數據目錄，根據應用(yòng)需求，實施方案中(zhōng)還應制定清晰明了的數據資源目錄。參考《江蘇省公(gōng)共數據管理(lǐ)辦(bàn)法》中(zhōng)對數據資源目錄的明确解釋，目錄包括但不限于公(gōng)共數據内容、形式、類型、條件、更新(xīn)頻率和公(gōng)共數據的收集、審核、提供機構等基本信息。

公(gōng)共數據資源目錄一般由數據主管部門指導編制确定，按照各地實踐情況來看，鑒于各行業主管部門在本行業的深度參與性與專業性，也必将在一定程度上參與本行業的數據資源目錄編制工(gōng)作(zuò)，推動垂直領域的典型應用(yòng)場景的創新(xīn)創建。

3. 簽訂授權運營協議

《公(gōng)共數據資源授權運營實施方案》審批通過後，為(wèi)保證運營機構選擇的市場競争性，實施機構需要根據實施方案的要求，依法以公(gōng)開招标、邀請招标、談判等公(gōng)平競争方式選擇具(jù)備相應能(néng)力的運營機構。在授權運營協議的簽訂上，可(kě)選擇代表授權或聯合授權方式，獨立或會同本級有(yǒu)關業務(wù)主管部門與選定的運營機構簽訂。協議條款需廣泛征求各方意見，且需經“三重一大”決策機制審議。

《公(gōng)共數據資源授權運營協議》具(jù)體(tǐ)内容在《授權規範》第十四條也有(yǒu)詳細的介紹。主要内容包含授權運營的公(gōng)共數據資源範圍、數據資源目錄、運營期限、拟提供的産(chǎn)品及服務(wù)、技(jì )術支撐平台、資産(chǎn)權屬、信披要求、成本收入核算機制、安(ān)全與風險監測措施、成效評價、退出機制以及常規違約責任、争議解決、協議變更等等。

4. 數據生産(chǎn)與彙總

實施機構在數據彙總前，充分(fēn)利用(yòng)現有(yǒu)信息管理(lǐ)系統（公(gōng)共數據平台）建立安(ān)全可(kě)控的開發利用(yòng)環境（授權運營域），支持安(ān)全可(kě)信流通技(jì )術應用(yòng)，确保數據資源開發利用(yòng)過程可(kě)管、可(kě)控、可(kě)追溯。根據《公(gōng)共數據資源授權運營實施方案》中(zhōng)确定的公(gōng)共數據資源目錄，數源單位（數據提供單位）依法收集并向公(gōng)共數據平台彙聚本部門公(gōng)共數據。

對于公(gōng)共數據的收集，國(guó)家層面還未有(yǒu)較為(wèi)詳細的要求，地方層面在實踐過程中(zhōng)依據法律法規形成了一定的公(gōng)共數據收集與歸集慣例。例如，2022年1月浙江省人代會審議通過的《浙江省公(gōng)共數據條例》提到，公(gōng)共管理(lǐ)和服務(wù)機構收集公(gōng)共數據應合法合規，依照法定權限、範圍、程序與标準規範收集；可(kě)以通過其他(tā)部門共享的數據不得重複收集；收集過程中(zhōng)已通過有(yǒu)效身份證件驗明身份的，不得強制要求個人采用(yòng)多(duō)種方式（指紋、虹膜、人臉等生物(wù)識别信息）重複驗證或特定方式驗證等。

5. 數據産(chǎn)品登記

《授權規範》第十六條指出，實施機構、運營機構應分(fēn)别将授權運營範圍内的公(gōng)共數據資源、公(gōng)共數據産(chǎn)品和服務(wù)，按照國(guó)家發展改革委《登記辦(bàn)法》公(gōng)共數據資源登記管理(lǐ)要求進行登記。

實施機構與運營機構在正式開展市場化運營活動前，應首先将公(gōng)共數據資源、産(chǎn)品及服務(wù)先自行委托第三方專業服務(wù)機構通過技(jì )術手段進行存證，确保數據來源可(kě)查、加工(gōng)可(kě)控。之後，在省級或國(guó)家級公(gōng)共數據資源登記平台按照相關程序要求登記，并完整提交登記主體(tǐ)信息、數據合法合規性來源、數據資源情況、存證情況、産(chǎn)品和服務(wù)信息、應用(yòng)場景信息、數據安(ān)全風險評估等申請材料。

6. 數據授權運營

當以上程序完成後，将開啓正式的數據授權運營。運營機構依托技(jì )術實力，承擔公(gōng)共數據授權運營的具(jù)體(tǐ)工(gōng)作(zuò)，包含授權運營平台建設或維護，數據的加工(gōng)處理(lǐ)、開發利用(yòng)，數據産(chǎn)品的發布、管理(lǐ)、交易，以及必要的針對市場開發主體(tǐ)（其他(tā)運營機構）的審核、管理(lǐ)、合作(zuò)、監督等等。

運營機構應在授權範圍内開展業務(wù)，不得超範圍使用(yòng)公(gōng)共數據，及時向社會公(gōng)開公(gōng)共數據産(chǎn)品和服務(wù)清單，定期披露公(gōng)共數據資源的使用(yòng)情況。加強内控審計，嚴格防控納入授權運營範圍的原始公(gōng)共數據資源未經許可(kě)直接流入市場。另外一點值得注意的是，公(gōng)共數據授權運營環節，運營機構隻能(néng)專注于一級市場的公(gōng)共數據産(chǎn)品開發，不得直接或間接對已交付的産(chǎn)品及服務(wù)進行二級市場的再開發。

7. 數據産(chǎn)品交易

公(gōng)共數據産(chǎn)品交易分(fēn)為(wèi)場内集中(zhōng)交易與場外分(fēn)散交易。場内交易可(kě)依托區(qū)域性、行業性及國(guó)家級數據交易場所進行挂牌交易。鑒于交易場所設施的滞後性，交易雙方還可(kě)選擇場外進行自主協商(shāng)交易。中(zhōng)共中(zhōng)央辦(bàn)公(gōng)廳和國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳在《開發意見》中(zhōng)指出，有(yǒu)條件的地區(qū)鼓勵探索公(gōng)共數據産(chǎn)品和服務(wù)場内交易模式，引導和規範數據交易場所健康發展。

公(gōng)共數據産(chǎn)品具(jù)有(yǒu)相較于企業、個人數據産(chǎn)品的産(chǎn)權特殊性，可(kě)預見的是，為(wèi)了防止權力尋租遏制市場競争，采用(yòng)規範的場内交易模式将是主流。

8. 二級市場再開發與交易

其他(tā)經營主體(tǐ)（開發主體(tǐ)）通過合法渠道交易獲取的公(gōng)共數據産(chǎn)品，基于技(jì )術力量按照社會需求開發次級公(gōng)共數據産(chǎn)品。産(chǎn)品類型包括但不限于數據模型、數據集、數據指數、數據工(gōng)具(jù)等多(duō)種産(chǎn)品形式。中(zhōng)央政府明确鼓勵市場和其他(tā)經營主體(tǐ)融合多(duō)源數據（企業數據、個人數據）面向市場提供數據産(chǎn)品，豐富數據産(chǎn)品類型與服務(wù)能(néng)力。參考地方實踐情況，不排除在融合環節運營機構将作(zuò)為(wèi)監管角色提供融合數據的審核、确認等服務(wù)。

而對于開發主體(tǐ)二次開發的次級數據産(chǎn)品，按照市場需求完成開發後，仍可(kě)再次采取場内或場外交易模式進行市場交易。但是為(wèi)了保證次級産(chǎn)品的安(ān)全合規，各地在地方授權辦(bàn)法上可(kě)能(néng)會采用(yòng)公(gōng)共數據産(chǎn)品在發布前要求獲得運營機構的審核與評估的“再審核機制”。另外，按照常規數據産(chǎn)品的交易要求，次級數據産(chǎn)品也應及時在數據交易場所進行确權登記。

至此，公(gōng)共數據産(chǎn)品實現了從政府非公(gōng)開數據走向市場自由流通，并完成同市場其他(tā)主體(tǐ)數據的融合，形成更為(wèi)豐富、高質(zhì)量的數據産(chǎn)品，發揮出遠(yuǎn)超數據本身的市場價值。

9. 監管機制

對于公(gōng)共數據運營監管，目前中(zhōng)央文(wén)件未有(yǒu)較為(wèi)詳細的監管細則，但重點提到了“要建立公(gōng)共數據資源授權運營情況披露機制，按規定公(gōng)開授權對象、内容、範圍和時限等授權運營情況”。同時也要求運營機構要及時公(gōng)開公(gōng)共數據産(chǎn)品及服務(wù)能(néng)力清單，披露數據資源使用(yòng)情況并接受社會監督。

按照地方試點實踐來看，具(jù)體(tǐ)執行監管職責的單位主要有(yǒu)數據主管部門、行業主管部門、網信、發改、公(gōng)安(ān)、财政、市監等部門。運營機構作(zuò)為(wèi)第一責任人，落實數據安(ān)全責任與合規責任。數據主管部門及行業主管部門則主要對運營主體(tǐ)監管，督促運營主體(tǐ)落實相關要求，并對運營成效進行評價評估。網信會同其他(tā)部門在其職責範圍内對運營機構及市場其他(tā)經營機構開展全過程安(ān)全監管。

三、展望

1. 授權運營模式與主體(tǐ)的多(duō)樣化

公(gōng)共數據整體(tǐ)授權、分(fēn)領域授權、依場景授權是目前确認的幾種典型授權模式。整體(tǐ)授權有(yǒu)利于解決跨行業、跨領域的問題，分(fēn)領域授權則深耕垂直領域，注重精(jīng)深加工(gōng)與開發，而依場景授權則是在市場建設前期的關鍵突破口。

數據二十條提到，要推動建設公(gōng)共數據分(fēn)類分(fēn)級授權機制。縣級以上政府的整體(tǐ)授權、各行業主管部門分(fēn)領域授權與特定領域特定要求的依場景授權相結合的綜合授權模式将會是主流授權形态。在此基礎上，同一區(qū)域将可(kě)能(néng)出現多(duō)個授權運營主體(tǐ)，多(duō)主體(tǐ)參與的一級市場公(gōng)共數據産(chǎn)品開發将極大活躍市場開發與交易熱情，激發市場創新(xīn)能(néng)力。

對于運營機構，雖然當前各地的實踐情況大都依托當地的地方國(guó)企、事業單位開展運營活動，地方大數據集團、城投平台等最為(wèi)常見，這裏面有(yǒu)數據安(ān)全與合規性考量。

但是，目前還未有(yǒu)明确的中(zhōng)央層面政策要求運營機構的性質(zhì)必須以公(gōng)共事業單位或國(guó)資為(wèi)主，且明确要堅持“管運分(fēn)離”的原則。因此，不排除随着市場機制的逐漸完善、安(ān)全監管機制的有(yǒu)效實施、市場發育逐漸成熟，民(mín)營資本可(kě)有(yǒu)機會參與或主導運營機構的組建與實施。

2. 多(duō)源數據産(chǎn)品的融合協作(zuò)

公(gōng)共數據與産(chǎn)業數據的融合将具(jù)有(yǒu)巨大的價值釋放潛力。對于企業來說，将企業數據與公(gōng)共數據融合可(kě)幫助企業優化企業生産(chǎn)模型、降低決策成本、提高生産(chǎn)效率。對于政府來說，開放公(gōng)共數據并充分(fēn)利用(yòng)市場手段融合、利用(yòng)企業乃至個人數據，将顯著提升數字政府、智慧城市、城市治理(lǐ)等方面的數字治理(lǐ)能(néng)力。

在産(chǎn)業發展領域，公(gōng)共數據與産(chǎn)業數據的融合對推動産(chǎn)業“數智化轉型”有(yǒu)着更為(wèi)深遠(yuǎn)的影響。例如，AI産(chǎn)業發展離不開算法、算力與數據三大要素，多(duō)源的、完整的、精(jīng)細的融合大數據庫是構成模型訓練的關鍵數據底座。以多(duō)源數據融合開發的大數據模型，結合産(chǎn)業領域的場景應用(yòng)，将重構當前的各類市場主體(tǐ)的經營模式。

當前幾個關鍵政策文(wén)件，都将多(duō)源數據融合擺在了公(gōng)共數據價值挖掘中(zhōng)的突出位置。通過完善數據融合管理(lǐ)機制，打通公(gōng)共數據與其他(tā)數據的融合通道，多(duō)源數據融合與協作(zuò)将迎來價值大爆發，數據産(chǎn)業也将在數據融合協作(zuò)中(zhōng)迎來廣闊的市場前景。

讓我們共同期待。

附：地方授權運營實踐

1. 北京模式

2023年12月，北京市經濟和信息化局頒布了《北京市公(gōng)共數據專區(qū)授權運營管理(lǐ)辦(bàn)法》（試行），旨在規範公(gōng)共數據專區(qū)的運營管理(lǐ)機制、工(gōng)作(zuò)流程、單位管理(lǐ)要求、數據管理(lǐ)規定以及安(ān)全和績效評估等方面，分(fēn)類建設三種公(gōng)共數據專區(qū)（領域類、區(qū)域類和綜合基礎類）。該管理(lǐ)辦(bàn)法提出了分(fēn)領域建設公(gōng)共數據專區(qū)的概念，由北京市政府直接授權專區(qū)運營主體(tǐ)，并鼓勵專區(qū)探索市場自主定價模式。領域類專區(qū)聚焦金融、教育、醫(yī)療、交通、信用(yòng)、文(wén)旅等重大領域的應用(yòng)場景。

市大數據主管部門在這一體(tǐ)系中(zhōng)發揮着重要作(zuò)用(yòng)，負責統籌協調、制定規則、指導監督等工(gōng)作(zuò)，并依托市信息化基礎設施為(wèi)各專區(qū)提供共性技(jì )術支持。北京市由于主要依托依場景授權模式，在公(gōng)共數據一級市場由大數據主管部門下轄的大數據平台直接統管。其所謂授權運營單位同市場開發主體(tǐ)有(yǒu)較大重合性，授權運營單位本質(zhì)上承擔着二級市場的開發功能(néng)。

2. 浙江、廣西模式

浙江省于2023年8月發布了《浙江省公(gōng)共數據授權運營管理(lǐ)辦(bàn)法（試行）》，明确了授權運營的職責、權限、流程和監管等方面的規定，在省市縣三級政府建立了公(gōng)共數據授權運營管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)協調機制。與此同時，浙江在全域範圍内設立了多(duō)個試點，以先行的方式探索公(gōng)共數據授權運營的模式和機制。

浙江同廣西以及南京實施的模式相類似，由公(gōng)共數據主管部門會同有(yǒu)關部門建設以政策保障、标準規範、組織保障、網絡安(ān)全為(wèi)支撐的公(gōng)共數據平台（或稱數據中(zhōng)台）及授權運營域，依托公(gōng)共數據平台搭建統一的數據彙聚、治理(lǐ)、共享、開放等功能(néng)。授權運營單位通過系統提交數據需求清單，按照一場景一授權原則在授權運營區(qū)域内對授權運營的公(gōng)共數據進行加工(gōng)處理(lǐ)，形成數據産(chǎn)品和服務(wù)。

此類模式由公(gōng)共數據主管部門全權掌握數據從收集到開放的全過程，本質(zhì)上與北京實踐具(jù)有(yǒu)很(hěn)大相似性，授權運營單位兼具(jù)有(yǒu)運營、開發環節的功能(néng)。所以在授權模式上，隻能(néng)選擇依場景授權模式，最小(xiǎo)化授權，對授權運營域的職能(néng)限定在數據前期治理(lǐ)與脫敏，無法适應整體(tǐ)與分(fēn)領域授權要求。

3. 福建模式

根據《福建省政務(wù)數據管理(lǐ)辦(bàn)法》，福建省委、省政府具(jù)有(yǒu)本省公(gōng)共數據的所有(yǒu)權，由福建省數字辦(bàn)代行管理(lǐ)職責。在授權主體(tǐ)方面，福建省政府指定福建省數字辦(bàn)作(zuò)為(wèi)授權主體(tǐ)，負責指導、監督和協調公(gōng)共數據授權運營工(gōng)作(zuò)，并對數據二級開發環節中(zhōng)的應用(yòng)場景進行安(ān)全審核，授權開發主體(tǐ)進行數據使用(yòng)。

在授權機制（授權方式）方面，福建省政府組建的福建省大數據集團是公(gōng)共數據授權運營的運營主體(tǐ)（一級開發主體(tǐ)），對省數字辦(bàn)（大數據局）負責，統籌建設全省公(gōng)共數據共享、開放和開發利用(yòng)平台，解決公(gōng)共數據市場化運營問題。

在公(gōng)共數據運營體(tǐ)系和基礎設施建設方面，福建省大數據集團建立了統一的平台、公(gōng)共支撐、組件支撐和公(gōng)共資源配給機制，建成“三平台一中(zhōng)心（所）”的數字平台基礎設施架構。在數據開發利用(yòng)場景下，大數據集團作(zuò)為(wèi)技(jì )術支撐單位和市場化運營單位，經過數字辦(bàn)的行政審批後可(kě)與二級開發主體(tǐ)簽訂數據使用(yòng)和安(ān)全保障協議，提供數據運維保障和技(jì )術支持。

福建整體(tǐ)授權模式因其集中(zhōng)管理(lǐ)運營的優勢，明晰供應主體(tǐ)、授權主體(tǐ)、運營主體(tǐ)之間的權責關系，打消各部門對數據安(ān)全的取舍顧慮，可(kě)以使公(gōng)共數據盡快、盡多(duō)地投入數據交易市場。但是不區(qū)分(fēn)數據内容和數據權利的缺陷會增大授權運營監管、公(gōng)共數據安(ān)全保護的難度。

該模式下，全資國(guó)有(yǒu)數據集團參與了從公(gōng)共數據彙聚、開發利用(yòng)、交易等全鏈條過程，可(kě)能(néng)會對二級市場數據産(chǎn)品的開發形成較強的壟斷性，不利于激發市場積極性。

4. 江蘇模式

江蘇省于2024年10月23日發布了《江蘇省公(gōng)共數據授權運營管理(lǐ)暫行辦(bàn)法》，這是中(zhōng)共中(zhōng)央和國(guó)務(wù)院《開發意見》出台後，全國(guó)首個省級層面印發實施的落實文(wén)件。

江蘇省提出了“兩級主體(tǐ)、分(fēn)級授權”的運營模式。其中(zhōng)“兩級主體(tǐ)”是指運營主體(tǐ)和開發主體(tǐ)，運營主體(tǐ)承擔授權運營平台建設、數據加工(gōng)處理(lǐ)、開發利用(yòng)管理(lǐ)等公(gōng)共數據授權運營工(gōng)作(zuò)；開發主體(tǐ)依托公(gōng)共數據授權運營平台開發利用(yòng)數據，形成産(chǎn)品向社會提供。“分(fēn)級授權”是指省、設區(qū)的市人民(mín)政府授權本級數據主管部門試點确定本級運營主體(tǐ)，省數據主管部門制定統一的公(gōng)共數據授權運營實施方案。

同時，江蘇省辦(bàn)法明确了主體(tǐ)責任。運營主體(tǐ)由本級數據主管部門試點确定，作(zuò)為(wèi)公(gōng)共數據授權運營的責任主體(tǐ)，建立健全安(ān)全管理(lǐ)制度，落實數據分(fēn)類分(fēn)級規則要求确保開發利用(yòng)行為(wèi)符合法律法規要求，并建立合規監測機制，對開發主體(tǐ)進行運營管理(lǐ)和培育服務(wù)。

開發主體(tǐ)則由運營主體(tǐ)按照市場化原則，根據申請條件公(gōng)平公(gōng)開擇優遴選，鼓勵支持引導符合條件的經營主體(tǐ)廣泛參與，承擔數據開發利用(yòng)和數據産(chǎn)品經營的主體(tǐ)責任，應建立健全安(ān)全管理(lǐ)制度，确保開發利用(yòng)和數據産(chǎn)品符合法律法規和标準規範。