顧燕平，上海熠信投資管理(lǐ)有(yǒu)限公(gōng)司 高級顧問
近兩年，全國(guó)多(duō)地上調水電(diàn)燃氣價格。其中(zhōng)，僅2023年就有(yǒu)超130個市縣出台相關文(wén)件或通知，居民(mín)燃氣價格應聲而漲，漲價幅度在5%~10%左右。今年（2024）上半年，廣州市發改委發布《廣州市中(zhōng)心城區(qū)自來水價格改革方案（聽證版）》，漲價幅度在25~30%，同時，還有(yǒu)多(duō)地也在跟進上調水費。結合國(guó)家發改委統計數據，2006年6月至2022年1月，36城市居民(mín)用(yòng)電(diàn)、用(yòng)水（不含污水處理(lǐ)費和水價附加）和管道天然氣服務(wù)價格累計漲幅分(fēn)别為(wèi)4%、43%、34%，年均複合增長(cháng)率分(fēn)别為(wèi)0.3%、2.4%、2.0%。我們注意到，此次部分(fēn)地區(qū)的水電(diàn)燃氣等公(gōng)用(yòng)事業價格漲幅超往年平均水平。因水電(diàn)氣事關民(mín)生福祉，“集體(tǐ)漲價”現象引發社會熱議也在情理(lǐ)之中(zhōng)。
一、公(gōng)用(yòng)事業價格調整有(yǒu)其必然性
作(zuò)為(wèi)長(cháng)期從事基礎設施相關咨詢服務(wù)的專業顧問，我們倒是認為(wèi)這一輪漲價有(yǒu)其必然性。
首先，我國(guó)公(gōng)用(yòng)事業價格長(cháng)期處在低位，服務(wù)内含的剛性成本不斷上漲，成本價格倒挂對行業發展構成實質(zhì)性影響。一方面企業因虧損導緻造血能(néng)力不足，影響其在設備保養更新(xīn)、管道維護等社會安(ān)全責任方面的履行；另一方面，企業主業運營虧損若不能(néng)獲得地方政府補貼支持，就有(yǒu)可(kě)能(néng)形成各種形式的“隐性補貼”。比如2020年底國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳發文(wén)清理(lǐ)規範城鎮供水供電(diàn)供氣供暖行業收費，指出部分(fēn)地區(qū)在安(ān)裝(zhuāng)、維護等環節服務(wù)收費的項目多(duō)、标準偏高，不僅增加實體(tǐ)經濟負擔、傷害營商(shāng)環境，也對公(gōng)用(yòng)事業企業自身健康發展造成不利影響。
其次，受經濟調整、土地财政弱化、大規模減稅降費等影響，地方财政收支矛盾加大，财政補貼資金無法足額保障，适當上調公(gōng)共服務(wù)價格能(néng)夠減輕地方政府的補貼支出負擔。
當前，推動新(xīn)一輪大規模設備更新(xīn)成為(wèi)加快構建新(xīn)發展格局、推動高質(zhì)量發展的重要舉措，住建部發文(wén)将包括供水、供熱、供氣、污水處理(lǐ)、環衛等城市生命線(xiàn)工(gōng)程作(zuò)為(wèi)市政基礎設施設備更新(xīn)改造的重要任務(wù)，從而實現“擴内需、惠民(mín)生、保安(ān)全”和“推進城市高質(zhì)量發展”，并将“指導各地建立健全供水、供熱、污水與垃圾處理(lǐ)等價格和收費标準動态調整機制。加快推進天然氣上下遊價格聯動機制建設，穩妥調整終端銷售價格。”作(zuò)為(wèi)重要的保障措施之一。可(kě)見，在當前财政緊平衡的條件下，理(lǐ)順價格機制成為(wèi)實現新(xīn)增投資可(kě)融資性的重要前提。金融機構提供貸款融資，也要遵循商(shāng)業原則，需要了解建設項目的費價政策和财務(wù)收支平衡能(néng)力，從而評價項目的可(kě)融資性。
二、價格機制改革不隻是“漲價”
當然，我國(guó)公(gōng)用(yòng)事業價格改革的内容并不僅僅是“漲價”。國(guó)家發展改革委在《“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》中(zhōng)提出了價格管理(lǐ)體(tǐ)制改革的目标：
到2025年，競争性領域和環節價格主要由市場決定；
網絡型自然壟斷環節科(kē)學(xué)定價機制全面确立；
能(néng)源資源價格形成機制進一步完善；
重要民(mín)生商(shāng)品價格調控機制更加健全；
公(gōng)共服務(wù)價格政策基本完善；
适應高質(zhì)量發展要求的價格政策體(tǐ)系基本建立。
首先是縮小(xiǎo)政府定價範圍、提高市場化定價比例。2020年版《中(zhōng)央定價目錄》的政府定價項目在2015年版的基礎上再次縮減近30%。比如将武廣高鐵、滬杭客專、滬昆客專、杭甬客專4條高鐵上運行的時速300公(gōng)裏及以上動車(chē)組列車(chē)定價權下放國(guó)鐵集團，就是在客流充沛且存在替代産(chǎn)品的前提下，允許企業開啓票價上下浮動機制，在兼顧公(gōng)益性的前提下實現客流調節、服務(wù)分(fēn)級和企業收入的優化。
其次是打破價格剛性，合理(lǐ)疏導上遊成本，以确保價格總水平在合理(lǐ)區(qū)間運行。2023年多(duō)地發布或執行了“順價”聯動制度從而調整了天然氣終端價格。聯動機制明确了上遊門站價格（市場化定價）和輸配價格（政府定價）的聯動關系，這一波價格順價聯動幫助企業緩解了國(guó)際油氣價格上漲而終端價格缺乏動态調整彈性帶來的壓力。上下遊價格聯動是當前公(gōng)用(yòng)事業價格機制改革的重點内容，采用(yòng)公(gōng)式明确特定成本因子（主要指購(gòu)進特定産(chǎn)品的價格，客觀上不屬于運營方自身能(néng)力可(kě)影響的範圍）的變動對終端價格的影響，經制度化後實現“同時間”、“同方向”相應調整終端價格，不需要經過價格調整的聽證等程序，從而使不受運營方控制的上遊價格波動相對靈敏地傳導到終端用(yòng)戶。除了燃氣，城鎮供水上下遊價格也存在類似需求，供水服務(wù)終端價格包含水資源稅、水利工(gōng)程價格、供水處理(lǐ)和輸配成本，其中(zhōng)，水利工(gōng)程價格可(kě)能(néng)包含中(zhōng)央、省級投資建設的大型水利工(gōng)程和幹管等。如按照《水利工(gōng)程價格管理(lǐ)辦(bàn)法》提出的“準許成本加合理(lǐ)收益”水平，部分(fēn)地區(qū)原水價格将較高，如果不能(néng)在終端供水價格中(zhōng)及時反映水利工(gōng)程價格，則政府補貼壓力較大。目前這個傳導機制并不通暢，理(lǐ)順供水價格上下遊關系、實現價格聯動和動态調整也是“十四五”期間的工(gōng)作(zuò)重點。
再次，價格政策應當發揮需求調節作(zuò)用(yòng)，鼓勵全社會減少污染排放、節約資源。比如安(ān)徽省今年（2024）發布了優化峰谷電(diàn)價政策，具(jù)體(tǐ)是對用(yòng)電(diàn)容量100千伏安(ān)及以上的工(gōng)商(shāng)業用(yòng)戶執行峰谷分(fēn)時電(diàn)價政策，低谷電(diàn)價在原基礎上下浮61.8%；季節性高峰和其他(tā)月份高峰則上浮。供水價格中(zhōng)，對居民(mín)用(yòng)水階梯價格、普通工(gōng)商(shāng)用(yòng)戶和特種行業實行差别定價、用(yòng)水定額管理(lǐ)和超定額累進加價等制度設計都釋放了鼓勵資源節約的政策信号，有(yǒu)利于平衡保障基本居民(mín)生活需求、經濟發展和資源節約的關系。如何充分(fēn)發揮價格工(gōng)具(jù)的作(zuò)用(yòng)，服務(wù)于節能(néng)減碳和經濟社會可(kě)持續發展仍将是個重要議題。
三、地方價格管理(lǐ)部門将面對新(xīn)的挑戰
我們這裏讨論的公(gōng)用(yòng)事業價格，指水電(diàn)氣熱和公(gōng)共交通等行業的産(chǎn)品或服務(wù)價格。根據我國(guó)價格管理(lǐ)法律法規，一般屬于“重要公(gōng)用(yòng)事業、公(gōng)益性服務(wù)和自然壟斷經營的商(shāng)品和服務(wù)等”，屬于政府定價的範疇。從政府定價目錄看，定價權限設置的大原則大緻是：資源價格和中(zhōng)央、省級政府投資興建主幹管網而形成的前端成本由省級及以上政府部門制定，服務(wù)終端用(yòng)戶的輸配管網和相關服務(wù)由省價格部門授權縣市政府定價。由于終端管網量多(duō)面廣、終端用(yòng)戶需求各異，不管是投融資建設、長(cháng)期安(ān)全穩定運營還是價格管理(lǐ)，市縣政府都承擔大量的具(jù)體(tǐ)工(gōng)作(zuò)。在當前新(xīn)的經濟發展和社會發展形勢下，價格管理(lǐ)體(tǐ)制的改革要求給基層政府帶來很(hěn)多(duō)新(xīn)的挑戰，最直接的有(yǒu)：
1. 成本監審工(gōng)作(zuò)需要細節完善
《政府制定價格行為(wèi)規則》明确了網絡型自然壟斷環節價格應按照“準許成本加合理(lǐ)收益”的原則制定，并且定價調價程序應當包括成本監審或者成本調查。國(guó)家發改委和相關部委先後發布了《政府制定價格成本監審辦(bàn)法》明确了成本監審工(gōng)作(zuò)原則、定價成本範圍、并對生産(chǎn)直接成本、資産(chǎn)折舊攤銷、人力成本和管理(lǐ)費用(yòng)等主要成本費用(yòng)大類的核定确定了大原則，各行業主管部門和各地方也就城鎮供水、水利工(gōng)程、集中(zhōng)供熱、管道燃氣等主要行業細化了相關制度。在過去幾年的成本監審實踐中(zhōng)，我們發現還是有(yǒu)大量的技(jì )術細節需要去完善，比如：不管是計算折舊攤銷還是确認收益，都涉及資産(chǎn)範圍的界定，制度采用(yòng)“有(yǒu)效”、“相關”等表述在實施中(zhōng)容易形成理(lǐ)解差異，各行業成本監審制度還有(yǒu)加多(duō)類似“合理(lǐ)”、“相關”等描述。出于避免過度管制的考量，地方政府可(kě)以選擇主要成本項給予更為(wèi)明确的核定标準。水利工(gōng)程、城鎮供水、輸配電(diàn)行業成本監審制度均就材料費和修理(lǐ)費挂鈎固定資産(chǎn)價值給出了确定的百分(fēn)比予以核定，在實操上若能(néng)結合區(qū)域特點和企業自身情況進行細化核定可(kě)能(néng)更為(wèi)有(yǒu)效。成本加成的定價方式本身在提高效率方面的激勵效果上相對較弱，因此成本加成機制下如何提供推動企業自發努力提質(zhì)增效的正向激勵是公(gōng)用(yòng)事業管制的重、難點。在準許成本的核定中(zhōng)，對企業職工(gōng)人數定員、供水管網漏損率控制等關鍵指标的取值認定中(zhōng)如何激發企業去主動挖掘潛力、提高運行效率，避免“鞭打快牛”，是一個更為(wèi)複雜的問題。
2. 補貼機制是價格管理(lǐ)機制完善過程中(zhōng)的有(yǒu)效緩沖
目前公(gōng)共服務(wù)價格普遍離“準許成本加合理(lǐ)收益”水平還有(yǒu)明顯差距。結合《“十四五”時期深化價格機制改革行動方案》中(zhōng)要求确保“價格總水平在合理(lǐ)區(qū)間運行”，我們合理(lǐ)推測水電(diàn)燃氣價格調整會是一個相對緩慢的過程。在這個過程中(zhōng)，企業端仍将在成本收益倒挂的狀态下運行。以公(gōng)共交通為(wèi)例，《城市公(gōng)共交通條例》提出“城市人民(mín)政府在對城市公(gōng)共交通企業開展運營服務(wù)質(zhì)量評價和成本費用(yòng)年度核算報告審核的基礎上，綜合考慮财政承受能(néng)力、企業增收節支空間等因素，按照規定及時給予補貼補償。”基于城市公(gōng)交對城市空間形态、産(chǎn)業布局、綠色低碳發展的基礎性作(zuò)用(yòng)，及其他(tā)替代服務(wù)的存在，通過補貼降低票價、提高公(gōng)交分(fēn)擔率是符合城市發展導向的重要舉措。票價倒挂越嚴重、企業壓力越大，從保障安(ān)全穩定運營、鼓勵社會化投資的角度，補貼機制是對低票價政策的必要補充。
補貼機制首先應當以有(yǒu)效的成本監審為(wèi)基礎；其次應當更加注重效率激勵因素從而保障财政資金的使用(yòng)效率；最後，補貼機制必須在财政管理(lǐ)的框架下實現。大緻來講，補貼機制應當公(gōng)開透明、對投資方和管理(lǐ)部門形成合理(lǐ)預期，最後通過制度形式予以固化。
3. 包容發展要求更好的公(gōng)衆參與機制
公(gōng)共服務(wù)價格有(yǒu)公(gōng)益屬性，應當體(tǐ)現對公(gōng)民(mín)基本生活的保障和對弱勢人群的扶持。《政府制定價格行為(wèi)規則》對調價程序中(zhōng)信息公(gōng)開、公(gōng)衆參與、社會監督等事項均提出了要求，地方價格管理(lǐ)部門也已經形成了相應的工(gōng)作(zuò)方法，我們在公(gōng)開的調價方案中(zhōng)都能(néng)看到對特定人群做了針對性安(ān)排。
當前新(xīn)的挑戰可(kě)能(néng)來自：一方面公(gōng)衆已經習慣公(gōng)共服務(wù)低價，今後價格調整幅度和頻率必然高于群衆預期；另一方面，前文(wén)提及的順價調整和價格聯動機制目标指向跳過聽證等程序實現更為(wèi)靈敏快捷的價格調整，如何獲得廣大群衆的支持理(lǐ)解顯然更具(jù)挑戰性；最重要的是社會心理(lǐ)的變化、社交媒體(tǐ)的發展等因素使得行政部門和社會公(gōng)衆的溝通方式發生了極大的變化。筆(bǐ)者在微博、微信等主流社交媒體(tǐ)平台随機搜索到地方價格管理(lǐ)部門的賬号，其風格似乎偏保守，和各地文(wén)旅的官方号形成極大反差。建議基層部門還是要在公(gōng)共溝通上把工(gōng)作(zuò)做細、姿态放低。要知道，雖說衆口難調，參與和知情本身就具(jù)有(yǒu)極高的價值、溝通本身就是最重要的風險防範措施。
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上海熠信投資管理(lǐ)有(yǒu)限公(gōng)司是濟邦咨詢的子公(gōng)司，專注于基礎設施領域内的特殊機會投資、資産(chǎn)管理(lǐ)、财務(wù)顧問等業務(wù)，緻力于成為(wèi)國(guó)内一流的基建資管與财顧機構。